2023年3月，在美国、英国和澳大利亚宣布建立“三边安全伙伴关系”（AUKUS）并开展核潜艇合作的18个月后，三国领导人齐聚美国加州圣迭戈海军基地，共同宣布了三国核潜艇合作的最终方案。鉴于三国核潜艇合作造成严重核扩散风险并引发负面连锁后效，国际社会始终对此高度关切。而此次方案公布也意味着三国不顾国际社会的批评与反对，执意将其合作进程推入实质性实施阶段，未来势必将给核领域全球治理带来政治、法律、技术等方面的多重困境。

一是在政治层面，美英澳核潜艇合作挑动阵营对抗、凸显双重标准，严重损害大国战略互信，加剧核领域全球治理困境。三国所组建的AUKUS与“四边机制”“五眼联盟”一脉相承，都服从和服务于美国主导的“印太战略”，旨在挑动地区阵营对立，进行地缘零和博弈。美国这种拉帮结伙炮制盎格鲁-撒克逊“小圈子”，集中整合资源向“印太地区”倾斜，运用高新技术和战略力量扩大其军事影响力，将自身地缘政治利益置于核不扩散义务之上，将加剧各国的军事对立和冲突风险，严重损害大国间战略互信。

美英澳极力推进核潜艇合作也充分暴露了三国在防扩散问题上的双重标准和虚伪本质。美英口口声声要维护《不扩散核武器条约》（NPT），推动伊朗核问题全面协议对伊核计划实施严格限制，但与此同时，却向澳大利亚这个西方军事盟国和无核武器国家转让数以吨计、丰度超过90%的武器级高浓铀。这严重冲击了以NPT为基石的国际核不扩散体系，直接损害国际社会推进核领域全球治理的努力。

二是在法律层面，美英澳恶意利用NPT未直接约束无核武器国家发展核潜艇的“漏洞”，强行援引国际原子能机构全面保障监督协议“豁免条款”，将给该机构保障监督体系带来严峻挑战。

NPT并未直接限制无核武器国家发展核潜艇，国际原子能机构根据NPT要求与无核武器国家之间签订的全面保障监督协定也没有就核潜艇反应堆中核材料保障监督问题做出详细规定，仅在其中第14条规定当事国可对其“不受禁止的军事活动”中的核材料申请豁免保障监督。三国宣称遵守“最高的防扩散标准”，表示将援引全面保障监督协定第14条与机构谈签相关安排，但鉴于第14条本质上属于保障监督的“豁免条款”，三国此举无异于以保障监督之名行豁免核查之实，其实质是胁迫机构秘书处在保障监督问题上为其核潜艇合作背书。

但从法律上看，三国核潜艇合作不能简单适用于国际原子能机构当前的保障监督体系。这是因为，一方面，美英澳核潜艇合作造成严重核扩散风险，直接违反NPT的目的和宗旨，而NPT是国际原子能机构所有全面保障监督协定的母法。另一方面，国际原子能机构若直接为三国核潜艇合作实施保障监督，恐面临违反《国际原子能机构规约》的法律风险。《国际原子能机构规约》第二条明确规定“机构应尽其所能，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的”，而美英澳核潜艇合作明显属于“军事目的”。

三是在技术层面，国际原子能机构当前的保障监督体系不能对三国核潜艇合作进行有效监管，无法确保澳不将其中的核材料转用于核武器。一方面，从实际情况看，国际原子能机构作为负责和平利用核能活动的政府间国际组织，其现有保障监督措施仅在民用核活动方面有实践经验，例如核材料衡算、封隔监视、远程监测、环境取样等，对军用核活动实施保障监督尚无先例。鉴于无核武器国家核潜艇相关保障监督问题将对机构保障监督体系产生深远影响和重要示范效应，必须由所有国家深入研究讨论并形成共识后确立相关规则，特别是任何保障监督安排及相应核查技术的科学性、合理性、有效性和可信性都需要认真研究、比较和验证。另一方面，国际原子能机构现行保障监督体系无法对美英澳核潜艇合作进行有效监管，不能确保澳不发展核武器。澳虽没有核材料生产设施，但拥有较为雄厚的核技术基础，并已掌握铀浓缩技术，加之机构无法对未申报的核材料或核活动进行及时有效探查，澳秘密建造核材料生产和核武器研发设施是完全有可能的。

综上而言，美英澳核潜艇合作使当前国际核不扩散体系面临着最重大的挑战，国际社会如何应对这一冲击是关乎核领域全球治理的新课题。