近一段时间以来，日本大地震引起的次生灾害——福岛核电站核泄漏事故就像是一个精心编制的风险分析和应急管理的案例，把自然界和人类系统的巨灾风险活生生地呈现在我们面前。让我们又一次感到我们在风险认知方面的知识贫乏，在应对相关突发事件时的能力局限。可以说，福岛核电站核泄漏事故及其相关应对必将成为应急管理研究中的经典案例。本文希望从应急管理的角度来分析此次核泄漏事故的应对，探讨其对应急管理理论和实践研究的启示，并对中国相关机构提出政策建议。

      日本核危机事故的源起及应对

      2011年3月11日，日本遭遇了千年不遇的9级地震以及随之而来的海啸，成为日本人民的梦魇。然而，比梦魇更可怕的是地震和海啸之后的核泄漏。日本沿海的四座核电站均受到了不同程度的影响，其中最为严重的是距东京约200公里的世界上最大的核电站——福岛第一核电站和第二核电站。由于地震造成的核电站操作系统的普通和应急供电的中断，导致了福岛第一和第二核电站的6个反应堆冷却系统失灵，进入“紧急”状态。从3月12日到3月15日，福岛第一核电站4个机组先后发生爆炸，并出现放射性物质外泄情况，引起了日本国内的极大反响和国际社会的极大关注。到目前为止，核危机的事态发展仍然较为严峻。

      事件发生后，日本政府和东京电力公司（以下简称东电公司）为应对这一紧急事件，采取了一系列应对措施。

      （一）政府决策层面的应对措施

      如上所述，地震后福岛第一核电站1号和2号机组自动停止运行，用于冷却反应堆的应急柴油发电机也无法正常运行，不能继续对核反应堆进行冷却。但鉴于无法确认是否有存在放射性物质外泄问题，3月11日晚，日本首相菅直人根据《原子能灾害对策特别措施法》发布“原子能紧急事态宣言”。

      3月12日，日本经济产业省原子能安全和保安院首次确认有核电站的放射性物质泄漏到外部，确定堆芯燃料正在熔化。3月13日，日本政府下令福岛核电站反应堆制造商之一的东芝公司帮助解决核电站问题。

      3月15日，日本政府与东电公司联合成立了“福岛核电站事故对策统合总部”，由菅直人亲自担任总部长，以期能更为高效的处理福岛第一核电站爆炸事故。菅直人在新闻发布会上指出：“虽然令人担忧的状况仍在持续，但我希望站在指挥前沿克服此次危机，我们将采取一切手段使损失不再扩大。”

      在3月14日福岛核电站测出存在中子辐射后，日本向美国核管制委员会和国际原子能机构正式提出请求，希望能得到技术援助来解决核电站问题。3月18日，国际原子能机构的专家小组抵达日本，在获得日本政府的同意后，前往福岛县对福岛核电站的核辐射问题展开调查，并提供相应的技术支持。美国核管理委员会派出多名专家赶赴日本，协助处理因地震引发的福岛核事故带来的安全危机。

      （二）针对核泄漏事故采取的主要措施

      释放反应堆内压力，向堆芯注水降温。在冷却系统全部失效的情况下，一般采用两种措施，第一就是把平时密封的阀门打开，通过直接排气降低气压；第二种就是用高压泵把海水灌注到反应堆堆芯进行冷却。为防止核反应堆内气压升高，导致容器无法承受压力而破损，日本原子能安全和保安院12日下令东电公司将福岛第一核电站1号和2号机组反应堆容器内的蒸汽释放到外部。这是日本核电站首次采取打开阀门向外释放蒸汽的紧急避险措施。13日，由于福岛核电站3号机组反应堆冷却系统故障，大量冷却水被高温蒸发，福岛第一核电站所属东电公司不得不采取注水、排气等措施。此后，由于注入淡水的水泵出现故障，又不得不改注海水，以冷却反应堆。但是，尽管日本政府采取了这两项措施，在3月12日和14日，第二核电站的1号机组和3号机组还是相继发生了爆炸。

      使用直升机和高压水车为核电机组注水冷却。由于福岛第一核电站4号与3号机组16日再次出现安全问题，核燃料有暴露在空气中并加剧放射性物质外泄的危险，日本政府曾试图用直升机和高压水车将水注入机组内进行冷却。但由于飞行人员在核电站上空可能承受的辐射量远超规定的上限值，该计划当日被迫取消。尽管17日上午日本自卫队通过直升机为福岛第一核电站3号机组多次注水冷却，但效果不佳。日本警视厅也于当日出动高压水车，进行了多次注水作业。

      堵住漏出高辐射浓度积水，处理冷却用废水。在发现2号机组取水口竖井中存在高浓度辐射积水后，东电公司向竖井注入“水玻璃”堵漏，取得了一定的效果。同时，将冷却机组产生的大量低辐射浓度的废水排入海中，并采用了人工浮岛来储存产生的核辐射废水。

      采用氮气冷却，防止再次爆炸。东电公司已开始向1号机组的安全壳内注入约6000立方米氮气，以避免再次发生“氢气爆炸”。

      在本稿写作过程中，事态已经趋于稳定。但从4月4日开始，东电公司将大量含辐射的废水排入海中，截至4月10日，已向海中排放至少9000吨含较低放射性物质的废水。这一行为已经引起周边国家和国际社会的强烈关注，中国、韩国、俄罗斯等国纷纷对此表示忧虑，并对日本在排污前未与周边国家进行沟通表示不满，要求日本必要时提供相关信息，不排除追究责任的可能。

      （三）针对核泄漏造成的核辐射所采取的应对措施

      确定核泄漏事故等级。由于发现了放射性物质泄漏，根据“国际核事件分级表”，3月13日，日本政府初步将此次核事故定为4级，并表示这个等级有可能会随着事态的发展而调整。3月18日，日本经济产业省原子能安全和保安院将福岛第一核电站核泄漏事故等级从4级提高为5级，属于具有场外风险的事故。4月12日上午，日本经济产业省原子能安全和保安院将福岛第一核电站的核泄漏等级由目前的5级提高到7级。这意味着，福岛第一核电站的核泄漏规模达到了与切尔诺贝利核电站同样的等级，属于最高级。这是日本迄今最为严重的核泄漏事故。

      确定紧急避难范围，积极疏散范围内民众。为避免核辐射对公众造成伤害，日本政府根据核事故具体情况，划定并调整紧急避难范围和疏散区域。福岛核电站地震当天，即3月11日，日本政府向以福岛第一核电站为中心半径3公里之内的居民发出避难劝告，同时要求3公里至10公里范围内的居民不要外出。在12日确认有放射性物质外泄后，日本政府将这一范围扩大到20公里，并将第二核电站附近疏散范围由3公里扩大至10公里。15日，日本政府要求第一核电站20公里至30公里范围内的居民躲避到屋内。紧急疏散了核电站周边的20万居民。

      加强对空气、土壤、水及农作物等的辐射监测，加强与公众的风险沟通。在确认存在放射性物质外泄后，日本政府要求各地加强辐射监测，并通过NHK等新闻媒体及时公布了相关数据。与此同时，日本政府还积极指导民众如何正确掌握防辐射方法。

      尽管日本政府和东电公司采取了上述措施，但仍未能让福岛核电站走出危机的阴影。正如国际原子能机构多次申明的那样，福岛第一核电站总体形势“依然严峻”。#page#

      日本核危机应对引发的讨论与启示

      福岛核电站的危机应对过程暴露出了日本政府和东电公司在核安全应对中的问题，对于今后类似问题的处理有一定的启示和借鉴意义。

      （一）如何有效监管高风险行业，确保明确的责任追究制度？

      日本政府对东电公司监督不力，缺少必要的法制措施和责任追究制度，是导致这场核事故危机的重要原因之一。

      自福岛第一核电站40年前落成以来，日本的核安全监管机构从未要求东电公司重新评估它可能遇到的地震和海啸风险。3月15日出版的美国《纽约时报》指出，这次福岛核电站事故所用的美国GE制造的沸水堆早就被发现存在安全隐患。但东电公司因其造价相对低廉而一直使用。其最后一道防线主要安全壳，尺寸小，强度不够，在最极端的情况下，40分钟就可能损毁。在2007年的东电公司的内部研究报告中，已发现福岛核电站的海堤有10%机会被海啸冲击，但公司将报告束之高阁，未着手改善。在遭遇地震和海啸双重打击之前，日本核能安全组织的监管备案文件，也早已把福岛第一核电站列入日本问题最严重的核电站之一。但这些早期的预警都未曾引起企业和政府部门的重视。

      根据日本有关法律，核电站大约每年进行一次自我安全检查。一旦发现细微损伤或是安全问题，需要关闭核反应炉进行维修。而对于东电公司来说，关闭核反应炉维修所造成的损失是很大的，核电站停止运营一天的损失将达十亿日元。利益驱动使得东电公司一再伪造和篡改安全检查记录。2007年1月31日，东电公司在向经济产业省提交的调查报告书中承认，从1977年起至2007年间在对下属福岛第一核电站、福岛第二核电站和柏崎刈羽核电站的13座反应堆总计199次定期检查中，存在篡改数据，隐瞒安全隐患行为。此外，东电公司还隐瞒了多次核电站事故，没有按规定上报。由于日本政府与东电公司千丝万缕的关系，对于东电公司一系列恶劣的违规行为，日本政府一再“宽容”，导致了其违规成本的下降，风险意识的缺失。

      因此，对于危机发生后存在强烈负外部性的产业，如核电产业，化工产业等等，需要加强产业监管部门的有效审查和监督力度，强化政策落实与责任追究制度，使其在发现问题后能及时采取应对措施，避免或减少危机后果。

      （二）如何提高应急预案的有效性？

      无论是东电公司核电站的应急预案，还是日本政府的核应对预案，均存在对巨灾情景考虑不充分的情况。同时，从目前日本有关核事故的应急演习记录来看，从未涉及超出设计基准地震或是海啸引发重大事故的情景。

      东电公司的灾难应急方案分为灾难准备方案和事故管理程序。灾难准备方案讨论了一般性的准备工作和通讯方式，事故管理程序则着重于发生事故时核电站设备的技术操作。东电公司内部的灾难应急方案虽然获得了日本监管机构的批准，也提供了应对小规模紧急事故的指导，但整个方案能够解决的事故规模与此次福岛第一核电站面临的灾难相差悬殊。方案没有对出现核电站自身无法应对的事故的处理方法，甚至没有向附近核电站寻求帮助的条款。

      可见，东电公司的安全预案对超基准事故的准备明显不足，事故扩大后缺乏统一的管理和协调。因此在核电站应急预案的制定过程中，需要判断极端情况，比如电力系统失效情况下的反应堆安全系统和应急预案的有效性，对反应堆应急供电系统要进一步提高安全等级，加强抗自然灾害和外部打击的能力，并采取供电方式多样化和供电系统大冗余度的设计。同时，在日常演练中增加巨灾情景的模拟演练，为应对做好积极准备。

      （三）如何平衡危机决策中企业与政府的作用？

      2000年6月，日本实施了“核灾害事件应急特别法案”，要求对核设施的安全性实施严格的控制，在灾害事件发生时成立隶属于内阁首相的综合应急指挥中心。国家核事故对策总部由经济产业省、科技厅、防卫厅、警察厅、厚生省、农水省、国土厅、海上保安厅、气象厅、消防厅等部门组成。对策总部的最高长官由经济产业省大臣和科技厅长官分管承担，前者掌握核电站应急事宜，后者负责核燃料和同位素生产方面的应急事宜。当发生涉及公众需要撤离的严重核事故时，由首相亲自担任最高指挥官。但是在具体应对决策中，如何保证政府的作用能够恰当发挥仍然有很多值得探讨的地方。

      在此次日本核危机处理过程中，政府和企业在危机决策过程中的利益产生了严重冲突。早在3月12日上午——地震发生的第二天，东电公司就曾考虑利用附近海岸的海水来冷却6个核反应堆中的一个，但由于担心海水可能会使核反应堆永久停运，损害其对核反应堆的长期投资而迟迟未行动，直到核反应堆爆炸后，首相菅直人下达了命令才付诸实施。直到3月13日，东电公司才开始利用海水冷却其他反应堆。正是由于民营企业追逐企业利润最大化的“天性”，使得日本政府错失了有效处理核危机的最佳机会。直到3月15日，在日本政府和民众对东电公司的强烈不满下，核电站事故对策统合总部才正式开始主导核电站事故的处理。

      对于存在强烈负外部性的危机事件，在大众利益代表者缺位的情况下，政府作为代表参与危机处置是政府职责所在。但如何发挥企业应急处置的积极性，使其能承担应尽的义务和责任，避免企业形成依赖思想，还需要采用具有约束力的法律或是法规来进一步规范。同时，必须明确企业和政府在应急管理中的职责划分，避免由于职责不清晰而引起的管理混乱或是管理缺位。

      （四）如何提高风险沟通效率，平衡及时性与科学性？

      在日本政府与公众风险沟通过程中存在一个权衡，即及时向社会告知风险的迫切性和对风险信息进行全面科学分析所需时间之间的权衡。一方面，核电站泄漏事故的发展是动态的，由于核辐射的危险，对于核电站现场破损程度的认识，以及相关数据的收集存在一定的难度，对科学认识发展趋势形成一定障碍，科学的分析需要时间；而公众对核辐射的信息需求是急迫的，两者之间的矛盾要求日本政府在公布核泄漏信息时需要权衡及时性和科学性的问题，在应用及时、有效沟通手段的同时，将发生前在错误或冲突信息的影响最小化。

      在风险沟通过程中，信任度取决于对信息质量的判断、信息的来源、机构的组织结构和表现情况。公众对风险沟通者的信任程度和信心在很大程度上决定了公众对信息可信度的考量。东电公司之前屡次篡改信息的行为削弱了公众对其的信任度。而在此次的核泄漏事故的信息披露中，东电公司的信息曾屡次出现失误，如东电公司27日中午宣布“福岛第二核电站二号机组泄漏的水辐射量达到每小时1000毫西弗特”的消息，意味着比反应堆正常运行时的数值高1000万倍，而27日夜间，东电公司事后证实，错误的将辐射浓度夸大了10万倍。同时，东电公司与日本政府在信息发布的内容、口径方面多次出现差异。国际原子能机构总干事天野之弥也曾多次敦促日本政府公开更多有关福岛第一核电站核泄漏事故的准确信息。信息公开过程中后来被证实错误的部分、以及信息的不一致加剧了公众对政府的不信任，导致社会信任的降级。

      从此次应对核泄漏事故风险沟通过程来看，由于事件本身诸多的不确定因素，再加上日本政府发布关键信息时含糊其辞，对核泄漏事件的严重性估计不足，使得日本民众对于核泄漏事故带来的消极心理反应剧增，反而大于地震、海啸灾难的心理反应，并且有逐步升级的趋势。同时，还引发了美国等其他国家对其信息的不信任。可见，在核危机的风险沟通过程中，首先必须保证信息的准确性，这是形成政府与公众之间信任的基础，其次需要权衡及时性和科学性，保持风险沟通过程中信息的一致性。

      结语：高风险社会中的应急治理

      此次日本中央政府与东电公司处理核泄漏问题的迟缓不力，与日本社会各界和民众在应对地震和海啸方面的努力和镇定形成鲜明的对比，暴露了日本应急管理体系在完善、现代表面下的薄弱环节。很多媒体对于日本政府的危机管理能力开始质疑。日本《朝日新闻》3月13日痛批日本政府危机处理工作的混乱无序，认为核泄漏事故信息不透明，疏散指示的发布更是落后；《纽约时报》3月19日称，以工业机器人、智能手机和混合动力汽车等高科技产品著称于世的日本，在福岛核危机面前却显得有些低能；而《日本时报》在4月6日的报道中更是指出“危机系人为，不是上帝行为”。这些分析和评论说明了在当今高风险的社会环境下，任何国家，任何政府都不能掉以轻心，忽视全面应急治理体系的建设。其实，早在1999年日本东海村铀转化厂临界事故初步调查完成后，日本核安全委员会（NSC）在其临时报告及应急建议书中就曾经建议日本首相小渊惠山建立更加严格的政府管理体制，但并未引起日本政府的关注。此次危机的管理过程应该能引发日本政府的更多思考。

      我国也是各种自然灾害和人为事故多发的国家。对日本应对地震和海啸引发的核电厂事故的处理进行深入的分析，可以对我国现有核电站的风险和应急管理提供有益借鉴。同时，也有利于我们吸取相关经验教训，全面提升我国总体应急管理水平。

      （来源：《行政管理改革》杂志 作者薛澜系清华大学公共管理学院院长、教授、博士生导师；沈华系清华大学公共管理学院博士后）