美国海军反应堆办公室由美国海军和能源部国家核军工管理局共同管理，负责实施美国的海军反应堆计划，对海军核推进相关事务进行全寿期管理，其中包括海军反应堆乏燃料的管理。20世纪50年代以来，海军反应堆办公室一直利用爱达荷国家实验室的海军反应堆设施（NRF）处理、检查和贮存海军反应堆乏燃料。

但是，由于已投运超过60年，NRF的部分乏燃料管理设施持续老化，越来越难以满足美国海军乏燃料管理需求。为此，海军反应堆办公室于2018年9月启动乏燃料管理设施项目（SFHP），对NRF的乏燃料管理基础设施进行现代化改造，提升海军反应堆乏燃料管理能力水平。SFHP初期预计成本17亿美元，2024财年投运，但其在执行过程中不断拖期超概，海军反应堆办公室不得不多次调整项目成本估算和进度安排。2022年10月，海军反应堆办公室完成SFHP第三次基线调整，预计成本增加至30亿美元，投运时间推迟至2028财年。

1、GAO审查报告要点

2024年12月12日，美国政府问责署（GAO）发布报告《海军反应堆乏燃料管理设施项目成本、进度及质量独立分析》（以下简称“《报告》”），围绕SFHP第三次基线调整情况对该项目进行了全面审查，分析了其在成本增加、进度延误以及质量等方面的问题，并提出了改善建议。

存在的问题

《报告》认为，海军反应堆办公室并未完全按照GAO《成本估算与评估指南》和《进度评估指南》中确定的方法和最佳实践来制定、维护和记录项目的成本估算和进度安排，对项目成本、进度及质量的分析也缺乏独立性。总的来说，SFHP主要存在以下三方面的问题。

项目成本估算的全面性和可信度不足。成本估算的全面性不足。首先，SFHP第三次基线调整的成本估算应基于以产品为导向的工作分解结构（WBS），对影响成本估算的每个要素都进行详细说明。但是，相关文件中没有利用WBS来进行成本估算。对此，海军反应堆办公室解释称，其主要是在项目年度计划中利用WBS来估算成本，在第三次基线调整中没有体现。其次，此次成本估算未完全包含项目从开始到开发、生产、运维及处置整个生命周期内的所有潜在成本，如对该设施运维方法开展的高层研讨产生的成本。另外，海军反应堆办公室虽然掌握影响项目成本的假设因素和相关支持数据，但这些信息分散在多个不同文档中，没有形成一份综合的文件材料，这使得难以准确评估某一具体假设因素对成本估算的影响。

成本估算的可信度不足。首先，此次成本估算虽然多次对影响成本的关键要素进行了交叉检查以验证其有效性，但没有进行独立的成本估算。其次，此次成本估算不包括项目敏感性分析。另外，此次成本估算主要依赖专家而不是历史数据来评估风险。

项目进度安排的全面性尚可，但可信度不足。进度安排的全面性尚可，但并未明确界定努力水平活动（指那些与时间相关、但不易用实物产品或可交付的成果等量化指标来衡量的工作）。SFHP共制定了3级进度安排，自上而下分别是：由海军反应堆办公室管理的综合进度安排、由主承包商管理的重点进度安排和由各分包商管理的具体进度安排。第三次基线调整的进度安排为所有项目活动分配了资源，并对各级进度安排的资源分配情况进行了审查，有利于准确指导某一具体项目活动的资源调配。但是，各级进度安排均没有对努力水平活动进行明确界定，这在一定程度上影响了关键路径的有效性。

进度安排的可信度不足。首先，各级进度安排中部分关键项目节点存在不一致的情况。其次，没有对第三次基线调整进行进度风险分析。

未独立分析造成成本增加、进度延误及质量问题的原因。首先，虽然海军反应堆办公室2018年以来曾多次调整项目基线，但主要是依靠项目主承包商来分析成本、进度及质量问题的原因并采取补救措施，而不是依靠外部独立承包商或能源部内部的独立办公室。一方面，主承包商属于项目相关方，其分析结果无法完全做到独立、客观；另一方面，从实际情况来看，采取的补救措施也并没有阻止项目成本进一步增加、进度进一步延误和质量问题一再发生。

其次，能源部关于项目管理的第413.3B号命令规定，当项目基线将被违反时，应独立且客观地分析造成成本增加和进度延误的原因，但SFHP的实施计划并未包含相关规定。能源部关于质量保证的第414.1D号命令规定，应对项目的质量保证计划进行独立分析，在发现质量问题时及时纠正并确定原因，防止问题再次发生。但无论是《海军反应堆质量保证要求文件》还是SFHP的质量保证计划，亦均未包含相关规定。

改善建议

为解决上述问题，《报告》向海军反应堆办公室提出了六项改善建议。

一是应确保SFHP的成本估算符合GAO规定的关于成本估算全面性和可信度的最佳实践，包括确保成本估算的独立性；二是应确保SFHP的进度安排符合GAO规定的关于进度安排可信度的最佳实践，包括确保完成进度风险分析；三是应确保完成对SFHP成本增加和进度延迟原因的独立客观分析；四是应按照能源部第413.3B号命令要求，更新重大项目实施计划内容，增加“当项目基线将被违反时，对造成成本增加和进度延误的原因进行独立客观分析”的相关条款；五是应确保完成对SFHP质量保证计划的独立评估；六是应按照能源部第414.1D号命令要求，更新重大项目质量保证计划内容，增加“定期对项目服务质量和工作绩效进行独立分析，并在项目出现质量问题时及时纠正并确定原因，防止问题再次发生”的相关条款。

2、相关思考

美国《2024财年国防授权法案》第2226条所附的参议院报告118-58明确要求GAO审查海军反应堆乏燃料和相关设施状况，为后续将其移交能源部环境管理办公室奠定基础。《报告》是GAO对《2024财年国防授权法案》的回应，能源部国家核军工管理局也对《报告》提出的六项建议表示认可，并承诺将在第四次基线调整时酌情吸收，解决SFHP面临的问题。这些都表明，美国正越来越重视海军反应堆乏燃料管理能力的提升，未来将加快推进SFHP实施进程，巩固其海军核动力领域的全球领先地位。

另外，提升项目分析的独立性对于保证项目有序实施来说至关重要。一是独立分析由无利益相关的第三方或独立团队执行，避免了项目相关方因争取预算、缩短工期等主观动机导致的分析偏差，可以提升分析结果的中立性和可信度；二是选择专业团队通过系统化方法独立开展项目分析，可以减少分析的遗漏和误判，提升分析结果的精确度；三是独立分析通过揭示隐性成本或低效环节，可以更好地推动资源的合理化配置，提升项目整体效益。

来源｜《中国核工业》杂志2025年第3期

作者｜曹   鑫

编辑｜韩建超

审校｜连   敏