《中国核能行业智库丛书（第二卷）》市场推介圆满完成。这是一本发产业先声的智慧文萃，是行业专家们从不同角度、不同深度对产业前途命运进行思考的思想文库，近期小编将精选部分观点文章与广大读者共同品鉴。今天，和您分享的是系列文章之六：加快推进原子能法工作。

    作者简介

    王毅韧，国防科技工业科学技术委员会常务副主任。先后在原国家计委国防工业计划局、国防司，国防科工委工作。2008年6月-2018年9月，任国家国防科技工业局副局长、党组成员，国家原子能机构副主任，国家核事故应急办公室主任。

    文章摘要

    《原子能法》是原子能领域的基础性、综合性“母法”，是原子能法律体系的“上位法”。我国作为核工业大国，至今没有出台《原子能法》。近年来，中央领导同志和有关立法部门高度重视原子能立法工作，并推动立法工作取得实质性进展。本文充分论证了原子能法立法的必要性和紧迫性，系统回顾了原子能立法进程，并结合我国原子能发展实际和国外原子能立法情况阐述了我国原子能立法的有关考虑。

    本文认为，目前《原子能法》草案已基本成熟，应尽早出台，从法律层面确定我国鼓励支持原子能事业发展的意志、立场和主张，为原子能事业健康可持续发展提供坚强保障。

    全文赏析

    加快推进原子能法工作

    《原子能法》是原子能领域的基础性、综合性“母法”，是原子能法律体系的“上位法”。我国原子能事业创立于1955年，至今已经有64年，但仍然没有一部指导原子能事业发展的“母法”，业内一直在呼吁尽快制定出台《原子能法》。

    近年来，中央领导同志和有关立法部门高度关注原子能立法工作，已经取得实质性进展，有必要进一步加快推进，早日出台。

    原子能工业主要特点

    （一）战略地位突出

    战略核力量是国家安全的重要基石，核工业既是国家战略核力量建设，也是核能和平利用的物质技术基础，在国防建设和国民经济发展方面具有重要战略地位。

    （二）军民结合特征鲜明

    核技术是典型的军民两用技术。核动力技术既可以用于潜艇和大型舰船，也可以用于核电站；铀浓缩和乏燃料后处理技术，既可以用于生产武器级核材料，也可以生产核电站燃料；核技术还广泛应用于工业、农业和医疗卫生等领域。

    （三）政治上高度敏感

    由于核武器与核能利用的物质技术基础相同，敏感核技术受到高度管制，核能的国际合作往往是核大国政治和外交的延伸，具有高度的政治敏感性。

    （四）链式产业结构

    一个完整的核燃料循环体系包括了从铀矿勘探、采冶、纯化转化、浓缩、燃料元件制造、后处理、放射性废物处理处置等多个环节，环环相扣，上一环的产品就是下一环的原料，缺少任何一环就不可能生产出相关环节的产品。

    （五）安全要求高

    由于核材料具有放射性，各环节都要进行严格的安全监管，采取严格的安保措施，防止核事故，防范核恐怖袭击，确保环境和人员免受辐射危害。

    原子能立法的必要性和紧迫性

    1.完善涉原子能领域法规体系填补立法空白

    近十几年来，我国颁布实施了一系列涉及原子能领域的法律、行政法规和部门规章，原子能法律体系的框架初步形成。但是还没有统领原子能领域的基础性法律，我国原子能事业的战略定位、发展方针、基本政策和管理体制没有上升到法律层面，导致许多本应由基本法解决的问题不得不分散地由单项法律、条例、部门规章去规范，难以充分体现全局性、系统性和权威性，存在立法空白。

    从国际经验看，用法律手段促进和规范原子能研究、开发和利用活动，是核大国和开展原子能利用国家的普遍做法。例如，美国、英国、俄罗斯、德国、日本、韩国、印度和我国台湾地区等都在原子能事业起步阶段颁布《原子能法》，在促进原子能开发利用活动，规范原子能开发利用秩序，保障原子能开发利用安全方面发挥了积极作用。

    当前，我国进入全面依法治国、依法行政的新的发展阶段，迫切需要制订一部在原子能开发利用领域起基础作用的《原子能法》。

    2.促进原子能事业健康可持续发展

    原子能事业是关系国家安全和经济社会发展的战略性、高科技、军民融合型产业，事关国家战略核力量建设、国家能源安全、应对气候变化和减少环境污染。我国原子能事业的发展总体态势良好，但还存在自主创新能力不足、核燃料循环关键技术、设备和材料受制于人、关键核电设备还没有完全实现自主化、核技术应用产业规模和技术水平与发达国家相差甚远等问题，也存在公众接受难度增大，重大项目落地难的外部因素。

    造成这些问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是一些方向性重大制度和政策没有法律来固化。因此，迫切需要通过法律来明确促进原子能事业发展的国家意志、立场和制度，使业内、各级政府、全社会正确认识原子能事业的战略地位及其重要性，以国家利益大局为重，促进支持原子能事业健康可持续发展，为我国经济社会发展做出贡献，为国家总体安全提供保障。

    3.确保原子能事业安全发展

    原子能的研究、开发和利用，具有两个显著特点，一是它既可以民用，也可以军用，具有高度的政治敏感性。核武器的扩散、核恐怖袭击的风险，对世界的和平发展和人类的安全构成了极大挑战。二是无论核设施运行、核材料生产，还是核技术应用，存在临界安全或者辐射安全风险，一旦发生事故，就可能造成严重危害。

    因此，必须采取有效的安全防护措施，确保安全。同时，必须切实加强对核设施、核材料的实物保护，加强核进出口的严格管制，进一步明确核安全、核安保、核应急、核损害赔偿、核进出口、防扩散等基本制度，促进原子能事业在确保安全的基础上发展。

    4.履行国际义务树立负责任大国形象

    国际社会对我国《原子能法》一直给予极大关注。我国于1984年加入了国际原子能机构并成为13个指定理事国之一，已陆续加入9项原子能领域的国际公约，承诺了履行公约的国际义务。但有些承诺，如防范和打击核恐怖主义等，还缺乏相应的法律规定与国际公约相衔接。这些承诺只能停留在政府行政层面的相关行政法规和文件中，与国际通行的作法不尽一致，难以得到国际社会充分理解，与我核大国地位极不相称。迫切需要制定《原子能法》，将我国承诺的国际义务转变成为国内法的内容，树立负责任核大国形象。

    原子能立法进程

    1.原子能立法历史回顾

    我国原子能立法工作早在1984年就开始启动，原国家科委就会同原国防科工委、核工业部等部门成立了《原子能法》编制领导小组和起草工作组，着手起草工作，曾被列入八届全国人大常委会立法计划。1998年新国防科工委成立后，再次成立了起草小组，形成了《原子能法（草案）》征求意见稿,并征求了有关部门意见。

    2008年国务院机构改革后，又重新启动了原子能立法研究工作。经国务院领导批示同意，《原子能法》的起草工作由工业和信息化部和国防科工局牵头，会同原环境保护部、国家能源局等部门和军队有关部门进行起草。国防科工局在组织对原国家科委、国防科工委主持下产生的4个《原子能法（草案）》进行分析比较的基础上，对《原子能法》的定位、与有关法律法规的关系、主要法律制度、管理体制等进行了研讨，确定了《原子能法（草案）》的基本框架。2014年初形成了《原子能法（草案）》征求意见稿。

    2.2014年习总书记批示以来立法工作大大提速

    2014年4月，习近平总书记在荷兰海牙核安全峰会上发表重要讲话，承诺中国将加强核领域法规体系建设。4月25日，习近平总书记就完善核领域法规体系作出重要指示：完善涉核领域法规体系十分重要，务必高度重视，加强顶层设计，搞好军民融合，确保核事业安全有序发展。4月27日，时任全国人大常委会委员长张德江批示：请组织法工委、法律委同志认真学习落实总书记重要批示精神，加强涉核领域立法工作。之后，原子能立法工作明显加快，分别列入全国人大常委会、国务院、中央国安委、中央军民融合发展委员会四大立法计划。2015年1月，国防科工局负责起草的《原子能法（草案）》经工业和信息化部正式报送国务院。

    2015年，原国务院法制办先后征求了全国人大、政协、中央和国务院有关部门，省级地方人民政府，涉核集团公司、学会和协会、科研院所、高校等132个部门和单位的意见。国防科工局按照国务院法制办的要求，对反馈意见分别按部门和章节进行了认真梳理，组织编制了两批立法基础材料，以及《中国涉核法律与行政法规汇编》《中国涉核部门规章汇编》，共包括48部法律、54部行政法规、23份国务院规范性文件和136份部门规章。

    2017年9月，《核安全法》出台。为了做好《原子能法》与《核安全法》的衔接工作，在原国务院法制办的指导下，国防科工局组织专家对《原子能法》的定位、与《核安全法》的关系、贯彻落实总体国家安全观、突出军民融合战略、促进产业发展等方面进行了研究。对原上报的《原子能法（草案）》送审稿进行了重大修改和完善，于2018年2月正式报送原国务院法制办，该办重新征求了79个部门和单位的意见。因机构改革，国务院法制办并入司法部。司法部于2018年5月组织召开会议，审议国防科工局重新报送的《原子能法（草案）》，认为基本成熟。

    3.最新进展

    2018年9月21日，国防科工局将征求意见稿在司法部网站公开向全社会征求意见，共收到700余条修改意见，作为一个比较偏的专业性法律，最终有15000多票赞成（ 800余票反对），超过了95%。在此基础上，司法部继续组织对法律草案进行修改，并再次征求了15个主要部门的意见。国防科工局全力做好配合工作，一方面整理准备了大量备询材料，另一方面积极与生态环境部、能源局等部门进行沟通，就尽快推动原子能法提请国务院常务会议审议达成一致意见。

    原子能立法主要考虑

    1.指导思想及主要原则

    起草《原子能法》的指导思想是，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以总体国家安全观为指引，促进原子能事业安全发展、创新发展、军民融合发展，保障国家安全，提高人民福祉，为实现我国原子能研究、开发和利用的战略目标，促进原子能事业与经济社会协调发展提供法律制度保障。
遵循以下主要原则：

    01全面规范的原则

    作为规范和促进原子能研究、开发和利用的基础性、综合性法律，《原子能法》需要对原子能研究、开发和利用的所有活动作出规范，涵盖原子能和核技术应用的各个领域。同时，考虑原子能法律体系的配套法规相对成熟，《原子能法》的规定尽量避免过于具体，以免与下位法相重复，既要全面综合，也要体现统领作用。

    02促进发展的原则

    原子能产业是战略性新兴产业，在国家安全和经济社会发展中具有重要地位。国家鼓励和促进原子能科学技术进步，鼓励和支持核电、核燃料循环、核技术应用产业的发展，保障国防建设的需要。

    03确保安全的原则

    原子能事业的特殊性、敏感性，决定了原子能研究、开发和利用活动必须建立在确保安全的基础上。通过建立实施核安全、核安保、核应急、核损害赔偿等制度，保障从业人员、公众及环境安全，保障核材料、其他放射性物质和相关核设施的安全。

    04国际合作的原则

    作为世界上负责任的核大国，国际原子能机构的指定理事国，我国已批准加入了多项原子能领域的国际公约。国家支持开展和平利用原子能的国际交流与合作，履行缔结或参加的国际条约义务。国家反对和禁止一切形式的核领域相关扩散活动，不支持、不鼓励、不帮助任何国家或国际集团、国际组织、非国家行为体发展核武器，建立核领域防扩散体系和机制，积极参与核领域防扩散国际合作。

    2.立法中考虑的若干重要问题

    01关于立法目的

    《原子能法》立法的根本目的是为了促进我国原子能事业的健康、可持续发展。为此规定，“为了保障原子能和平开发与利用，维护国家安全，推进科技进步和产业提升，促进国民经济和社会发展，制定本法。”

    02关于适用范围

    我国是拥有核武器的国家，对原子能的研究、开发和利用实行军民融合发展的方针。尽管民用和军用的应用目的不同，但所开展的研究开发和利用活动仍存在许多共性特点，应遵循法律所规定的一般原则。因此，本法适用原子能民用以及军、民具有共性的活动，适用原则与《核安全法》一致。

    03关于拟设立的主要法律制度

    借鉴国外《原子能法》立法的经验，从我国原子能研究、开发和利用的多年实践和实际情况出发，经反复研究论证，《原子能法》拟设立总则、科学研究与技术开发、核燃料循环、原子能利用、安全监督管理、进出口与国际合作、法律责任、附则等章节，建立了原子能科学研究与技术开发专项规划、乏燃料后处理、铀资源保护性开发、天然铀储备、核燃料加工资质、安全高效发展核电、核设施退役、放射性废物处理、核材料管制、核安保、进出口控制等法律制度，覆盖了涉及原子能研发利用活动的全部环节。这些法律制度与现有法规规定既保持了协调和衔接，又避免了冲突和重复。

    04关于核不扩散政策和核出口管制

    我国一贯奉行不主张、不鼓励、不从事核武器扩散，不帮助其他国家发展核武器的政策。1992年加入了《不扩散核武器条约》，1997年加入了旨在协调国际核出口控制原则与条件的“桑戈委员会”， 2004年又加入了“核供应国集团”，宣布将全面保障监督作为核出口的前提条件。至此，我国已经加入了国际上与核不扩散有关的所有的管控机制。

    据此，草案重申：“国家积极参与国际核不扩散机制的建设，反对和禁止一切形式的核武器扩散活动。”“国家严格限制铀浓缩设施、设备，乏燃料后处理设施、设备，重水生产设施、设备等物项及其相关技术等核扩散敏感物项，以及可以用于核武器或者其他核爆炸装置的材料的出口。”

    05关于核损害赔偿制度

    核损害赔偿制度是核领域一项特殊的法律制度。尽管核事故发生的可能性极小，但由于核事故可能给公众和环境造成严重损害，损害后果还可能跨越国境，是发展原子能的国家必须面对的问题，也是公众和国际社会极为关注的问题。因此，凡开展原子能利用的国家，一般都制定了关于核损害赔偿责任（或称第三方核责任）的法律。大多为单独立法，也有的在《原子能法》中作出制度安排。其目的是：既保护公众的利益，使他们在受到核损害时能得到充分、合理的赔偿；又保护投资者的利益，促进核工业的发展。

    核事故引起的核损害赔偿责任，与一般民事责任不同。我国目前对核损害赔偿问题的处理，执行的是2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，仅具有“准行政法规”性质。核损害赔偿制度非常复杂，需要根据国情就赔偿范围、赔偿数额、资金筹措和保障方式等进行充分论证，宜单独立法。

    国外原子能立法情况

    据国际原子能机构（IAEA）统计，全世界有77个国家(地区)建立了核法律制度，其中有37个国家（地区）制定了《原子能法》，5个核大国中，美国、俄罗斯、英国都有专门的《原子能法》，法国则是将核法律分散在许多一般法中；在拥有核电的29个国家（地区）中，有19个国家或地区制定了《原子能法》，像日本、韩国、印度、德国等都如此；有核电计划的国家，大多有比较完善的核法律体系，不仅有基本法《原子能法》，还有若干配套的专门法，而且为执行这些法律，通常都辅以细化和具体的实施条例,管辖的范围涵盖核电、核燃料以及放射性同位素与射线装置应用等所有核活动。

    通过研究国外原子能立法情况，对我们有如下启示：

    1.凡开展原子能利用的国家都非常重视原子能立法

    原子能是一种高效益、同时又具有高风险的产业。只有藉助法律实施严格的管理，才能规避风险，获得效益。原子能开发始于军事应用，但科学家们早就预期了其在和平利用领域的广阔前景。因此，二战刚结束，美国、英国和加拿大就决意开展民用的研究与开发。为启动这一计划，它们想到的第一件事，便是为原子能开发活动立法。在他们看来，任何一项行动或计划，若没有法律依据，便寸步难行。于是，在第一颗原子弹爆炸后的第二年—1946年，当和平利用还刚露端倪的时候，就订立了各自的《原子能法》。

    2.原子能法律体系有它自身的特殊性

    一般说，凡一般的法律能够涵盖的社会活动，就尽量由一般的法律体系来管辖。但当某一类社会活动的特殊性超出了一般法律所能包容的限度时，就要从一般法律体系中分离出来，建立专门的法律、甚至法律体系。原子能利用因具有政治敏感性和放射性，其特殊性非常明显，就属于一般法律难以包容的行业。因此，世界上绝大多数有核国家，都为之建立专门的法律或法律体系。

    3.立法主题明确

    综观各国的以及国际的原子能立法情况，主要围绕着三个主题，即：如何保证和平地利用原子能，安全地利用原子能，以及在事故情况下如何减轻危害和赔偿。管辖的范围主要包括：采矿、辐射防护、辐射源和放射性材料、核设施的建造和运行、放射性废物和乏燃料、核材料和设备的贸易控制、核保障和实物保护、应急响应以及核第三方责任等。具体的法律形式，采用专门法还是行政法规，因国情而异。一般说，除基本法外，多数国家都订立《辐射防护法》、《核设施法》、《核责任法》等，有的国家还制订《放射性废物法》。

    我国在《原子能法》研究起草过程中充分借鉴了国外的经验。

    《原子能法》应尽早出台

    原子能工业对于确保我国核大国地位、保障国家安全、能源安全，具有非常重大的战略意义。我国经济社会发展面临生态环境、能源安全方面的重大挑战，需要原子能应用在经济社会发展中发挥更大作用。发展核电有利于减少环境污染，有利于减少温室气体排放，应对气候变化，有利于优化能源结构，确保清洁低碳能源可持续供应；发展核技术应用产业，有利于提高工业、农业、环保、医疗卫生等领域的技术水平，满足人民对美好生活的需求。为促进原子能事业可持续健康发展，急需通过法律表明国家鼓励支持原子能事业发展的意志、立场和主张，使各级政府、全社会认识到原子能事业的重要性，服从国家大局，保障原子能事业发展有一个好的环境和条件。

《原子能法》的酝酿历经30多年，经过几次大的全面系统研究和修改，充分吸取了我国原子能领域60多年的实践经验、成果，反复听取了有关部门、地方政府、专家学者、公众的意见。2014年习总书记批示以来，有关部门、专家学者又做了大量艰苦细致的工作，形成了最新的草案，“多年磨一剑”，可以说该法已基本成熟，应尽早出台。(本文刊载结束)