◉中核集团总法律顾问 李朝晖

制度供给是指制度供给者在一定的制度环境、技术条件、利益结构、理性水平、主观偏好等的约束下，进行正式规则创新和设立的过程。制度供给是正式规则的供给。法律制度是指运用法律规范来调整各种社会关系时所形成的各种行为规则，是一个国家或地区所有法律规范的总称，广义包含法律规定和政策，狭义仅指法律规定。法律制度供给则是通过制定宪法及其他法律规定等，提供基本秩序环境和制度安排。立法是实现法律制度供给的重要过程，是法律制度供给和法治化的首要环节。

法律制度带有根本性、稳定性和长期性。为了应对社会治理日趋增加的复杂性，人类社会的治理范式经过无数实验和探索，形成了通过立法强化治理过程以满足社会发展的需要这样的认知，达成需要依靠法律来治理社会的共识。在我国，法律制度集中体现为把党中央的各项方针政策和决策部署、在实践中成熟的经验做法、各方形成的共识，通过法定程序凝炼为法律制度，转化为国家意志，通过法律明确价值导向，确认治理成果，保障和扩大人民群众的权益，在法治轨道上发展各项事业。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用，还要做到重大改革于法有据。这就意味着通过加强立法，强化法律制度供给，推动高质量发展。

核立法是确认和巩固一个国家核领域科技、经济及各项成果的基本方式，是规范和促进核事业和核产业繁荣发展的法律活动，为核强国建设构筑法治基石。

核法律制度供给已不适应新时代发展

党中央在我国建国后不久，做出了发展核事业的重大决策。通过自主发展，中国核事业发展取得了“两弹一艇”的辉煌。中国核工业在起步阶段的历史环境下，基本是通过红头文件、采用政策性规范进行管理。

改革开放后，核工业加强国际合作，技术上引进消化吸收，法律上学习参考借鉴，先是等效采用国际原子能机构的安全导则，进而逐步开展真正意义上的核领域立法。党的十八大以来，习近平总书记多次对核工业做出明确指示批示，党的二十大对全面建成社会主义现代化强国进行了总的战略安排，作出的一系列重大部署，为新时代核工业发展指明方向。核工业面临到2035年要建成核强国的目标任务。

法律是时代发展的产物，指导实践并为实践所检验。如今，中国特色社会主义法治体系已经基本建成，全面依法治国向纵深推进。在开发利用原子能的过程中，我国高度重视安全监管，先后制定颁布了放射性污染防治法、核安全法等核领域专门性法律，多部行政法规，一系列管理规章，加入了核领域多个国际公约，构建核领域法律体系，初步提供了核领域的法律制度供给。

应该看到，核领域法律供给是强核建设中的重要法律问题，是其法治化道路上的关键步骤。当前核领域存在法律制度供给不足、法律供给体系不完善的问题。其最核心的是缺乏核领域顶层的法律制度，即核领域基本法——原子能法。虽然核工业部在40年前即提出制定原子能法的建议，但由于种种原因，原子能法一直未能出台。核领域产业发展的基本法律规范缺位，因而产业发展的诸多原则问题不清晰、不明确，也缺乏法律层面的确认、保护与推动。近十几年来，我国颁布实施了一些涉及原子能领域的法律、行政法规和部门规章，对促进我国原子能事业的发展起到了重要作用，但许多立法是根据急用先立的原则就某一个方面制定的，存在法律效力层级不高、体系不完善、尚存在立法空白等问题，特别是缺乏统领原子能领域的基础性法律，既不利于原子能事业健康可持续发展，也不利于树立我国负责任核大国形象。

同时，在核工业将重心转向以和平利用为主之后，改革开放早期颁布实施的部分行政法规时隔30多年仍未修改，立法相对滞后的局面尚未改变。一些重要领域的法律规范缺失，法律原则模糊，多个政府部门各管一段。为此，需要更强有力的统筹，实现新型举国体制下的集中统一管理。加上核领域技术较为复杂，社会公众缺乏了解，对安全的担忧及邻避效应等导致公众对涉核项目厂址选择、废物处理处置等存有疑虑，核的公众接受需要法律引导以及相应政策跟进，对从业人员、公众、环境给予法律层面的进一步保护，对于责任如何承担等缺乏或者单靠效力不强的法规予以规范需要进一步明确规定或者提升法律层级。

另外，在生态文明建设及低碳能源转型过程中，对作为绿色清洁能源的核电的定位缺乏明确法律规定。总之，随着核事业的发展，作为具有完整产业链、核电总装机规模已跃居全球第二的核大国，核法律制度供给已经不适应核工业发展特别是进入新时代以后高质量发展的需要。

高质量核法律制度供给任务迫切

新的情境和利益诉求需要新的法律供给。强化核强国建设的法律制度供给，推进核事业昌盛和法治建设的相辅相成，成为法治中国建设的重要任务和核强国建设的必然要求。核法律制度供给不论采取何种法律形态，抑或是运用何种法律规则和政策，其目的是服务核强国建设大局，弘扬“两弹一星”精神、传承核工业精神，有效解决制约核事业传承发展的短板和问题，促进核事业与生态环境平衡发展，以高科技满足人民群众日益增长的需求，为加强核法治建设、厚植全面依法治国、铸就核事业新辉煌提供有力法治保障。

高质量核法律制度供给成为新时代法治建设的迫切任务。十四届全国人大常委会立法规划和今年全国人大立法计划对核领域专门立法作出相关安排，明确制定原子能法、能源法等立法任务，按下核领域法治建设的快进键。依靠科学立法、民主立法、依法立法机制，分步骤、有层次加快完善科学完备、协同高效、反映核行业发展规律、有利于核事业发展的核法律制度，使核立法更好体现中国特色、具有中国气派、解决中国问题，加快核领域法治建设从政策管理向依法治理的转变，实现良法善治。

加强核领域法律制度供给

加强核领域法律制度供给应当把握的原则：

一是在立法中旗帜鲜明讲政治。要坚定不移坚持党的领导，落实宪法精神，贯彻总体国家安全观，服务国家战略，高度关注核事业发展的法治保障问题。习近平总书记明确指出，要完善核法律体系，加强顶层设计，确保核事业安全有序发展。这是核立法应当担负起的历史使命和法治责任。新征程上，要坚持把深入学习贯彻习近平法治思想作为核法律制度供给的纲和魂，以良法凝聚富国强核的共同信念，以善治引领，推动、保障核事业繁荣发展，让核事业繁荣发展和法治进步在中国式现代化中良性互动，为增强中华民族国家安全、建设核工业强国提供坚实法治支撑。

二是加强制度供给与提高立法质量的协同，增强核立法的针对性和有效性。围绕破解核领域治理中的突出问题，坚持立法与改革决策相统一。专门性核立法至少应包括放射性矿产资源、核材料（燃料）、核电站及其他核设施管理、放射性废物管理等全产业链产业促进和辐射防护管理、核应急与事故损害赔偿以及科技创新和核技术应用、运输与贸易等法律制度，聚焦点在于如何平衡发展与安全、运用现代科技与保护生态、享受科技成果与维护公众有关权益等核领域社会关系，搭建起适应现代化要求、符合核行业发展规律的“四梁八柱”基本准则，保障核强国战略任务的有效实施。

三是要把以人民为中心作为重要关注点。重视公众健康、核安全与生态环境保护，立法力求实效。扎实做好草案向社会公开征求意见工作，召开有各方专家参加的立法听证会，进一步完善各方提出立法建议机制。扎实推进科学立法民主立法依法立法，不断提高立法质量，优化制度供给。

核领域法律供给要符合新时代强核强国建设对法律的需求，有重点、分层次地展开。

首先，制定原子能法是核领域法律供给的重中之重。为此，需要统筹立法资源与立法需求、立法效率与立法质量，努力在优化重点法律制度供给上下更大功夫，在核心制度和关键条款上深研究，在立法精细化上下功夫，努力使法律规定可执行、易操作、真管用。

结合党的十八大以来确立的核工业的发展方针、战略规划、行动路线，对核工业的重要指示批示，原子能法要反映行业状况，有利于整体布局、综合性能。针对行业反映强烈的闭式循环、核电与燃料管理、铀资源保障、科研促进、核技术应用以及国际合作、安全保障等热点难点问题，在立法中予以充分体现，作出科学合理的规定。反映核工业发展的规律与状态，把保障国家安全、促进科技创新融入原子能法制定全过程各方面，推进核事业创新性发展，使核立法的价值导向更加鲜明，依法推动核领域各项活动，营造以法律方式推动产业发展的良好法治环境。

其次，全面清理并修订旧的法律规定，对落后于实践或不合时宜的内容予以废除，完善相关法律法规。核立法工作涉及方方面面，不可能一部法律包打天下。为此，要注重不同层面的制度规范供给。把握上位法与下位法、法律与法规之间关系，联通多部门立法，使核立法中各项重要制度更加协同、整体效果更加凸显。在梳理构建核法律体系框架的同时，合理安排立法计划，加强在重点领域制定法律，坚持“急用先行”、成熟一部推出一部。开展对核材料管制条例等的修订工作，核电管理条例、乏燃料管理条例、核安保条例等的起草工作。与此同时，继续开展核损害赔偿法、放射性废物管理法的研究、论证工作。要及时完善与核法律相配套的行政法规和部门规章，规范和改进核执法工作，切实把核法律制度优势转化为治理效能。

另外，核领域法律制度供给在立足我国核领域发展现状的同时，要兼顾前瞻性考量及积极参与国际治理的需要。核领域法律制度同时受到目前现有法律规范、国际规则等诸多因素的制约。为此，要配合“走出去”及“一带一路”倡议，积极参加核领域国际公约的修改制定，加强与重点国家的缔约规划，参与并引领新技术、新领域规则、标准的制定。这是中国参与全球治理的需要，是中国现代化治理能力在核领域的体现，也是中国扩大国际规则制定话语权的力证。

最终，要形成以宪法为统领，以民法典、矿产资源法、产品质量法、环境保护法等为基础，由原子能法牵头，核安全法、放射性废物管理法、核损害赔偿法等专门性核立法为主干，涉及放射性矿产、核材料、核设施、核运输、后处理、贸易与进出口、核应急、核安保等横联多领域、纵贯多层次法律规范为支撑的核法律制度体系。由此也标志着核领域治理现代化的成熟定型。强核法治机制作为全面依法治国中重要的组成部分，也会随着法治的夯基固本而奔涌向前。新的核法律制度供给将推动核强国建设不断深化，通过新时代以来核立法和法律实施的过程，使得核法治建设与核事业繁荣发展相互促进、相得益彰。

来源｜《中国核工业》杂志 2024年第7期

编辑｜周   颖

审校｜连   敏