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陈  亮

中核战略规划研究总院助理研究员

《美俄核大国退役立法的实践与启示》

核退役治理是继选址、设计、建造、试运行、运行和延寿之后的最终阶段，包括诸如去污、设备和设施的拆卸、建 / 构筑物的拆除、退役物料的管理和放射性废物的处理 / 整备、贮存及处置。无论军工核设施的退役治理，还是民用放射性废物的安全处理处置，均涉及环境安全及人民生命健康，加之核退役治理技术复杂、周期长、环节多、工程费用大等特点，需要制定完整的法律法规，为推进退役治理有序开展、保障公众安全、促进核能可持续发展提供制度性保障。世界核大国尤其是美国、俄罗斯等国，在核退役治理方面起步较早，并积累了丰富经验，形成了各具特色的退役治理法律法规体系，值得我国立法借鉴。

1 重视建立较为完备的法律体系

美俄两国均致力于建立系统完备、层次分明的退役治理法律体系。美国是最早进行核能立法的国家 , 其中涉及核退役治理的法律主要有《原子能法》《核废物政策法》《低水平放射性废物政策法》《国家环境政策法》《能源政策法》等，此外还包括了管理导则、技术标准等规范性文件，共同构成了美国退役治理法律体系。俄罗斯针对核退役治理的相关立法分为三个层级。第一层级是作为核能领域基本法的《原子能利用法》；第二层级包括《辐射防护法》《环境保护法》以及《关于放射性废物管理与俄罗斯联邦某些立法的变更》（简称《俄放废法》）等关于核退役治理的具体法律规范；第三层级是政府的法规与条例，类似于我国的行政法规和部门规章，是对上一层级法律的具体化。在美俄这种分层立法的模式中，各个法律法规既有所侧重又相互衔接，既有作为基本法的原子能法对基本原则、价值取向作出总体规范，又有具体的法律、法规、条例进一步的落实和细化，使退役治理法律法规形成了有机的法律体系，确保了规范的完备和自洽。特别是美国作为判例法国家，选择通过成文法的方式调整退役治理的法律关系，更加突出了在退役治理领域的立法工作需要从总体上加以规划，才能更好地协调各方利益，做好顶层设计， 体现国家意志。

2 放射性废物管理法的核心地位

退役治理立法的核心是完善放射性性废物管理的相关法律规范。由于可裂变材料或电离辐射的利用而产生的放射性是核法律作为一种特殊法律制度的定义性特征，整个核法律体系的构建都是以“放射性”这一特征为基点而展开。作为核能利用的后端，核退役是核设施最终退出运行的过程，其目的是对放射性废物安全经济的进行最终处理和处置。退役立法以放射性废物治理为核心这一模式也是国际通行的做法。例如《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》明确规定，缔约方应建立并维持一套放射性废物管理安全的立法和监管框架， 缔约方应采取措施，确保核设施退役的安全。美国和俄罗斯作为公约的缔约国， 完善相关立法不仅是推进本国退役治理的要求，也是履行相应的国际义务的要求。在实践中，美俄两国将核设施退役相关工作一并纳入放射性废物管理的立法中予以规范。如《俄放废法》规定，建立放射性废物处置方法，应包括核武器和用于军事目的的核动力装置设计、制造、运行、拆除和退役等相关活动产生的放射性废物。

3 清晰的责任主体

退役治理涉及的利益主体十分广泛，需要以具有权威性的法律法规来界定各个主体责任和义务。在主体责任方面，美国通过《原子能法》《1982 年核废物政策法》《低放射性废物政策法》等法律详细界定了联邦政府、各州政府、监管部门、许可证持有者在退役工程中相应的责任和义务，其中联邦政府有责任提供高放废物和乏燃料的永久处置场地，高放废物和乏燃料的产生者有义务承担永久处置的费用，由美国能源部从总体上负责核退役治理工作的领导、组织和管理；场址退役清理和安全关闭实行军民分开，由民用放射性废物管理局和环境管理局分别负责管理。商业低放废物及设施由州政府负责管理，各州还可以采取签订州际合作协议的方式来共同制定低放废物的处置方案，建造和运行地区处置设施。

俄罗斯原子能部作为核设施退役和放射性废物治理的政府管理部门，负责制定废物管理的政策和策略，制定废物管理方案和预算，开展研究活动等。根据《俄放废法》，俄罗斯国家原子能公司（Rosatom）成立联邦政府独资公司——放射性废物管理国家营运者（NO RAO），统一负责全国放射性废物的处置工作，是唯一有权开展放射性废物最终处置的机构，解决苏联遗留下来的核废物和新形成的放射性废物问题。

4 完善的经费筹措机制

退役治理具有长期性、复杂性特点，需要较大的经费投入和资源保障，美俄等国正是通过立法系统性地解决了经费问题，为退役治理的长期稳定提供保障。美国通过《核废物政策法》设立了核废物基金，基金来源于高放射性废物的产生者和拥有者，以确保与废物处置有关的活动费用由他们支付。核废物基金应包括废物处理、贮存设施等退役费用，且考虑处置场关闭（退役）后的维护与监测费用。美国核电站退役费用则完全由核电站业主承担，核电站许可证持有人须每年调整对核电站退役成本的估计。此外，美国还通过法律建立了补偿机制，以调动地方政府的积极性，解决当地居民的邻避效应。

俄罗斯《放射性废物法》规定，放射性废物管理活动的资金来源包括联邦预算资金、地方预算资金、特别贮备资金、自有资金或法人的招募资金以及不被俄罗斯联邦法律禁止的其他来源。产生放射性废物的单位需按照其经营活动获得的利润来决定应当缴纳的处理费用。

5 明确的技术要求

核设施退役技术复杂，主要包括放射性源项调查与测量技术、各种物项的去污技术、拆除技术、环境整治技术等，为保障各项退役技术规范的严谨实施，必须将其置于严密的审核监督之下。法律作为一种“社会控制系统”，是现代社会工具理性的重要载体，通过规范性文件和统一的标准能够有效地排除技术实施过程中主观性、任意性带来的误差。美俄利用法治的手段，通过制定技术标准和安全导则的方式，对核设施退役技术做出明确的要求，保障退役活动的安全开展。美国核管理委员会（NRC）发布的管理导则，为退役活动提供相关的技术指导，例如对退役厂址的释放、核设施的设计和运行程序方面，都要求符合污染、放射性废物产量最小化和便于退役的技术标准。俄罗斯联邦环境技术与核监督管理机构（FASN）类似于美国的核管理委员会，负责制定相关管理导则，内容涉及核及辐射安全、核材料管制与衡算、放射性废物管理及工业安全等方面。

6  借鉴与启示

他山之石可以攻玉，比较借鉴国外有益的经验做法是推动完善本国法治的基本方法。目前我国涉核法律体系正处于不断建立和完善的过程中，作为核领域基本法的《原子能法》尚处于缺位状态，部分核领域的立法是根据急用先立原则就某一方面制定的，包括退役治理在内的一些基本问题亟需通过立法加以系统性解决。为此，我们应当充分吸收借鉴美俄两个核大国在核退役治理领域的立法和实践经验，推动我国退役治理立法工作，保障核能利用可持续发展。

一是要高度重视核退役治理的立法工作、法律法规建设应当与核工业的发展同步，严密的法律体系是做好退役治理的重要保障。相关法律法规对退役治理工作所涉及的责任主体、资金保障、实施方式、公众参与等，规定得越明确，具体的实施过程就越顺畅。在我国，除了应当完善以《放射性废物管理法》为核心的法律体系，对退役治理工作进行专门性规范，还应当加快出台《原子能法》，系统解决核领域的诸多基本问题，为推进退役治理立法奠定良好的制度基础。

二是在立法中应采取类型化的立法技术，对不同类型的退役治理工作进行差异化的管理。“相同的问题相同处理”是公平原则的具体体现，对具有不同特性的事物做出不同的规范也是法治的必然要求。美俄两国对核设施退役采取了类型化的管理模式，对高放射性废物处理和低放射性废物处理、军用核设施退役和商业核设施退役加以区分，在责任主体、经费筹措等方面予以不同的规范和要求。在我国的立法过程中，也应当针对不同时期、不同性质的核设施作出妥当的分类，并根据各自特点和实际情况制定相应的规范。

三是确立核退役治理的国家主体责任。因核设施退役环节多、周期长、系统性强，需要国家统筹规划实施，决定了退役治理的最终主体责任必须由国家承担。由于我国《放射性废物管理法》尚未出台，在退役治理领域，政府部门之间的职责划分，政府部门、地方政府、企业之间的责任划分，都还不够清晰，需要专门立法明确退役治理的国家主体责任并确定相关主体的责任范围。美、俄两国政府均由政府部门统一负责制定退役治理的政策与规划，并设立高层级的专门机构负责全国性的退役治理的管理和处置工作，如美国能源部环境管理办公室、俄罗斯放射性废物管理国家营运者公司。

四是建立完善的资金筹措和保障机制。在我国，对于退役治理的资金保障责任尚未在法律法规层面加以规定，需要在专门法律中进一步明确。美俄两国通过核废物基金（美国）、储备金（俄罗斯）等方式建立了较为完善的资金制度，资金主要来源于核电公司预提、放射性废物处置费等，体现出了谁产生谁治理、“谁收益谁付费”的基本治理原则，在放射性废物的产生者和拥有者、地方政府、当地居民之间形成了利益平衡机制。

五是建立系统、全面、科学的退役治理标准体系。核设施退役与公众健康和环境安全紧密相关，科学制定法规和标准，能够为退役活动的审批、监督和验收提供依据，最大程度的避免因退役技术问题造成的事故和损害。应当借鉴美俄等国经验，加强退役技术研究，为我国制定成熟、完善的退役治理法律法规和安全标准体系提供扎实的理论基础。（本文刊载结束）