核心提示：今年是比较特殊的一个年份，恰逢1986年的“切尔诺贝利事故”三十周年，以及2011年的“311日本福岛泄漏事故”五周年。这些核电事故对中国的核电建设影响比较大，包括决策者在内有很多人都对“现今中国核电是建或不建还是缓建”这个问题感到纠结。

胡象明 资料图

本文系凤凰大学问第282期

　　胡象明：北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，国务院应急办《中国应急管理体制改革研究》课题组负责人，国家社科基金重大项目《大型工程社会稳定风险评估》首席专家。

　　今年恰逢“切尔诺贝利事故”三十周年以及“311日本福岛泄漏事故”五周年。这些核电事故对中国的核电建设影响比较大，包括决策者在内有很多人都对“现今中国核电是建或不建还是缓建”这个问题感到纠结。

　　胡象明：北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，国务院应急办《中国应急管理体制改革研究》课题组负责人，国家社科基金重大项目《大型工程社会稳定风险评估》首席专家。

　　今天我要谈一谈这几个问题：第一个是民众对中国核电建设有没有情绪；第二个是中国核电建设与发展的概况；第三个是福岛核泄露事故对中国核电发展的影响；第四个是建设核电站的社会稳定风险评估，即影响民众情绪因素分析；第五个是我们实证研究得出的主要结论；第六个是讨论和思考。

　　今年是比较特殊的一个年份，恰逢1986年的“切尔诺贝利事故”三十周年，以及2011年的“311日本福岛泄漏事故”五周年。这些核电事故对中国的核电建设影响比较大，包括决策者在内有很多人都对“现今中国核电是建或不建还是缓建”这个问题感到纠结。其中原因，固然有核电本身的安全问题，但所谓的核电站建设影响社会稳定，实际上是在担心核电站一开工，周边群众会不理解、不支持，从而引发群体事件，影响社会稳定。

　　建设大型工程易引发群体事件，影响社会稳定

　　当今中国有可能引发群体事件而影响社会稳定的大型工程建设不仅仅是核电工程，还有垃圾填埋场、PX项目、火葬场项目等等，甚至有些地方建传染病医院也会引起抵制，爆发社会稳定风险。我列举一些影响社会稳定风险的例子：2006年厦门PX事件、2009年北京反阿苏卫垃圾焚烧场事件、2011年大连PX事件、2012年宁波PX事件，2012年江苏启东反纸业排海工程事件、2012年四川什邡反鉬铜项目事件、2013年广东江门市鹤山反核事件、2014年广东化州反殡仪馆事件……我们国家几乎年年都在发生这种事：只要所谓的大型工程一开工，就会发生大规模群体事件，影响社会稳定。而现在比较麻烦的是，只要群众一闹事，这些开工的大型工程马上就停了。刚才列举的这些影响社会稳定的事件，基本上都是以群众闹事开始，最后以停工收场的，所以有的项目前期建设投了几十个亿进去，最后都泡汤了。以四川什邡的鉬铜项目为例，什邡是汶川地震灾区下面一个的县级市，当时这个项目是作为恢复汶川地震灾区的一个国家级的建设资源项目，投资很大。可这个项目一上来就遭到市民强烈的抵制，满街都在贴抵制项目的一些大字报，还有民众在晚上游行，而且风雨无阻、日夜兼程。当时闹的比较凶，派了防暴警察来维持秩序，而小学生就围在那里不让防暴警察继续前行，结果这个项目就停止了。核电站的建设也是这种情况。

　　正因为这样，现在我们国家非常重视社会稳定风险。原先我们建设大型工程之前，必须要进行三个主要方面的评估：首先是财务评估，即项目对于投资者来讲必须有经济效益，这就是投入和产出问题，这是必须要评估的。其次是技术评估，即这些大项目在技术安全问题和技术先进性问题上必须有保障。第三个是环境评估，就是说这个项目上马之后，是否会威胁到当地的环境。2010年以后，我们又加一个社会稳定风险评估。这个评估在十八大以前提出，在十八大以后受到特别重视，并写入十八大报告和十八届三中全会报告里。这强调了在进行重大决定时，必须要进行社会稳定风险评估。

　　其实社会稳定风险评估在国外被叫做社会影响评估，就是说一个工程上马以后，不能单从经济效益、技术、安全问题考虑，还要考虑社会安全。国家发改委专门出台了《国家发改委重大固定资产投资项目社会风险评估办法》，对社会稳定风险评估的责任主体、主要内容、风险等级各个方面做了明确规定。按照这个规定，核电站这一类项目是公众可能忧虑比较多的，社会稳定风险比较大，因此必须进行社会稳定风险评估。

　　核事故和民众的核恐惧心态影响我国核电建设进程

　　我们首先了解一下我国核电建设的情况。从某种意义上讲，我国核电建设是改革开放以后的事，我国第一座核电站是浙江嘉兴海盐县的秦山核电站，于1984年开工，1991年才建成投入运行。我国核电建设起步较晚，所以有一点生不逢时。1984年开始建核电站，开工只有两年，1986年前苏联就发生了切尔诺贝利核泄漏事故。如果没有这个事故，我国核电站的进展会顺利的多，因为有这么一个事故，所以我们国家的核电站一直在老百姓纠结的过程中慢慢前进发展。

　　我国对于核电站建设的第一个比较系统的规划，是2007年10月出台的“十五年规划”，即“2005年到2020年规划”。根据这个规划，我国到2020年核电运行要达到4000万千瓦，并有1800万千瓦在建项目要转接到2020年以后。我们当时的目标是，到2020年核电站全部装机容量的比重要从不到2%达到4%。但现在核电的项目规划并没有完成，它的比例甚至还缩小了。因为其他的电力增加了。水电、风电、火电，这些发电的增长很快，但是核电没有增长。所以按比例算，核电比重不仅不到4%，离2%还差得远。

　　现在我国已经建成并投产的核电站有：秦山核电站、广东大亚湾核电站、广东岭澳核电站、江苏田湾核电站、福建宁德核电站、辽宁红沿河核电站一期、广东阳江核电站。这几个基本上全分布在沿海，广东最多。所以发展跟核电站的建设有关，因为广东的工业加工比较多，而工业加工需要电，如果广东没有增加核电站，经济根本不是现在这样。现在正在建设的核电站，有浙江三门核电站、海南昌江核电站、山东石岛湾核电站等等，也是在沿海。所以说目前为止在建的和已建成的核电站，都不在内陆。还有一种是已完成基建等待批复的核电站，比如江西彭泽核电站、湖北咸宁核电站、湖南桃花江的核电站。这三个核电站是目前准备想建并完成基建，等待批复的。2011年我们到中广核的大亚湾核电站调研，中广核告诉我，咸宁是他们建设的，基建已投资40多个亿，但现在一声命令说不建就不建了，损失很大。这三个核电站总共投了一百多个亿进去，但是现在能不能建还未知。

　　2011年以前，各地发展核电站的积极性很高，都为申报建设核电站做了很多规划。沿海、内地城市，包括河南、湖北、四川、湖南、重庆、江西、广西都想建。因为从发电来讲，核电站的成本最低，电价最便宜，而且一个核电站可以带动相关产业。但这个局面到了2011年3月以后发生了变化。

　　2011年3月11日，日本福岛发生9.0级地震，进而引发核泄漏。日本于12日宣布核电站出现问题，说反应堆发生小规模的爆炸，到14日核反应堆发生二次爆炸，16日上午又遭遇火灾。事故之后，有消息称核电站正门附近的辐射量达到正常值70倍以上，1号机组的中央控制室则已升至约1000倍。本次事件对中国影响比较大，首先影响了中国民众的公众心理。我们在2013年出了名叫《重大工程社会稳定风险评估》的书，里面详细描述了“311福岛核泄露事故”对中国公众的影响。此外，3月15日中午，浙江杭州一个叫做“渔翁”的网民在QQ上发消息称，日本核电站爆炸对山东海域有影响，并不断的污染，请转告诸位家里、朋友储备些盐、干海带，在一年内不要吃海产品。这个消息很快被广泛转发并添油加醋，说食盐中的碘可以防辐射，受日本辐射影响，国内盐产量将出现短缺，之后很多地方开始疯狂抢盐，许多地方的食盐抢购一空。所以从某种意义上讲，民众形成了一种核电站恐惧症：过度担心核电安全问题，对核电站感到恐惧、害怕，曲解核电站的建设。但这不是关键，关键是该事故对国家核电政策的影响。3月15日出现抢盐潮，16日当时的国务院总理温家宝就组织开常务会议，并且听取日本福岛核电站泄漏得相关汇报。

　　这反映了一个关键问题：要用最先进的标准对所有核电站进行安全评估，存在隐患的坚决整改，不符合安全标准的立即停止建设。这里指的是不符合安全标准的要立即停止建设，但事实上很多核电站当时就都停止了，因为不晓得谁的符合安全标准，谁的不符合安全标准，尤其是那三个内陆核电站，因此到现在都没有人批。而当时正在制定“十二五规划”，国务院强调“十二五”期间暂不安排内陆核电站建设，因此中国核电建设进入了低谷时期。可以说“211福岛核泄露事故”使国内对核电建设的激情发生了一个急转弯。

　　核电站建设对社会稳定风险的影响主要在于中国民众反抗情绪的提升，其中鹤山反核事件最为典型。2013年中国核工业集团计划在广东江门鹤山市兴建中国东南沿海第一座核燃料加工厂——龙湾工业园项目，这是江门鹤山击败40多个竞争对手后夺得的央企项目，总共有370亿元的投资。按照规定，江门市政府向公众发布了社会稳定评估报告，公开向市民征求意见。但项目计划一出，江门市以至周边城市的民众随即表达了强烈反对，网上反对意见更是一面倒，只用一天时间就从网上发声发展到沿马路游行，最后到政府门外集会，结果13日早上市政府及中核集团就决定不予立项，所以公众对核电的恐惧是致使反核情绪化的重要原因。由于增加了核电站建设的社会稳定风险评估，现在政府强调稳定压倒意见，那一出现群体事件，地方政府怕担责，项目就要停下来，这就是现在我国核电进展这么慢的原因。

　　民众的核恐惧来源于对核安全的质疑、个人利益维护心理和公众参与、知情权利的缺失

　　为什么现在的公众对核电这么恐惧？群众担心什么？根据我们的调查显示，影响群众情绪的主要有三个因素：第一个是安全性的分析。公众担心核电站建设会有一些安全性的问题：一个是安全属性，即核电站项目是否具有危险性、是否会威胁生命安全。现在的一些媒体过分强调核电站的负面影响，放大核电站的不安全问题，这也是造成恐惧心理的一个重要因素。因为大部分公众不懂核电知识，这就会涉及两个方面，一种是无知者无畏，一种是无知者情绪化。二是可能发生安全事故，因为日本福岛和切尔诺贝利发生过安全事故，那么公众就会担心在家门口建核电站会不会发生安全事故，有没有核辐射，辐射对健康有没有影响。

　　第二个是利益性分析。首先一个大型工程建设会涉及拆迁征地补偿问题。从经济学角度来说，每个人都会把自我利益最大化，都担心自己的利益受损，加上信息不那么对称，对老百姓来讲各个村子的补偿不一致，这是一种焦虑。还有利益安全问题，比如核电站建在菜地附近，菜农会担心菜价受影响；核电站建在海边，渔民打渔会受到制约，或者打来的鱼买不了好价钱。最后还有对社会文化、基本生活方式的影响，现在很多核电站都建在农村地区，而农村有农村的文化，把村民迁移走，他们的乡愁和文化标记就没有了，还有拜祭祖宗、迁坟等等问题。这些都可能影响民众的心理和情绪。

　　第三个是建设的合法性。民众经常会问建设核电站的手续是否完整、合法，但主要是问有没有征求他们的意见，这就是公众参与和知情的权利。

　　这一系列因素都可能会影响民众对核电的态度，而在这三个因素背后所涉及到的知情权、参与权很重要，当然还包括对土地承包商和专家的信任问题。因为现在很多专家在进行评估的时候，会说安全系数很高，可民众的认知和专家的认知不一样。首先，从知识方面来看，专家是用专业知识进行评估，但老百姓缺乏专业知识。其次，从心理和利益差别方面来看，专家通常会进行所谓公正的客观评估，但老百姓比较主观，比如专家去评估的时候，说这个地方安全性达到99%，但老百姓会在意那1%。所以要消除民众的情绪，仅仅让专家评估不具有太强的说服力。

　　中国核电建设存在很大的发展空间

　　2011年以来，我们做过很多调查，加上2011年以前的大亚湾、田湾调查等等，我们共有四千多个样本。根据调查结果，我主要讲三点：

　　第一点，世界上相当一部分发达国家对核电的支持率比较高。以法国为例，我国核电只占我们国家总电量不到2%，而法国核电占了整个国家发电量的78%，用电基本靠核电。1978年有一项秘密的民意调查显示，当时法国只有30%左右的人比较支持核电建设，2001年时支持率上升到70%，2003年时又降到50%，2011年福岛事件以后，支持率已经达到55%，虽然跟2001年有所下降，但跟2003年比还在上升。再看英国，2012年10月泰晤士报做了个调查报告，访问了1734位受访者，其中40%的人认为政府应该建更多的核电站。还有其他数据显示，英国民众对核电站支持率是63%，所以说英国的支持率比法国高。而美国在1994年的调查显示，核电支持率57%，反对37%，到2008年支持率57%，2010年达到74%。2011年3月福岛事件之后支持率降到43%，不过到10月就恢复到62%，经过了半年多一点的时间，美国人态度就变了。2013年美国还有个调查显示男性的支持率在72%，女性支持率64%，所以美国女性反对的比例高于男性。而我国在2013年的核电支持率超过了50%，在55%左右，所以根据这个数据判断，我国公众对核电站的支持率还比较高，毕竟从数据来看，支持率要达到90%基本上不可能。

　　第二点，核电建设的社会稳定风险指数比较高，应该引起决策者的高度重视。有一种现象叫邻避效应，我们做过一次数据分析，发现沿海核电站的邻避指数在50%以下，内陆核电站的邻避指数在60%以上，所以内陆核电站的风险指数要高于沿海核电站，因此沿海核电站的说服力指数也比较高。从这个方面我们能看出，对核电建设社会稳定风险有影响的有三个因子：经济利益性因子、环境安全性因子、工程合法性因子。这个分析结果跟我们一些调查案例有点不一致，比方说四川什邡的鉬铜项目。很多学者的研究结果是，那些反对的人以安全问题为旗号，但实际上牵扯的是利益问题，比如什邡的烟厂担心在他附近搞鉬铜项目会影响烟的品牌，而食品厂也担心食品，因为有一些污染会影响它的食品价格。另外这个项目还有一个特点：项目所在地的老百姓没有一个人在反对者之列。所以有的学者就认为，这个项目背后实际牵扯的是利益问题，安全问题只是个幌子。但我们这次的调查问卷所显示出的结果是，安全性因素影响最大，其次是合法性因素，就是知情权、参与权的问题，而民众在填写反核动机这一栏时，经济因素大多都排在最后，这就是不一致的地方。

　　第三点，在我们调查中，还有20%以上的被调查对象对是否接受核电站的问题没有表态，说明我们在争取公众对核电站的理解和接受方面还有很多工作的空间。如果工作做得好，能争取到这其中的一部分（一半或多于一半）对核电站持理解和接受态度，那么我国居民对核电站的接受度还会上升。

　　那中国是否需要建设核电站呢？我觉得需不需要得看我国的电力。2015年底，我国全国装机容量将达到14.4亿千瓦，其中水电3.14亿千瓦，火电9.57亿千瓦，风电1.1亿千瓦，太阳能发电3200万千瓦，而核电只有2561万千瓦。之前提过我国核电建设至今还没有过2%，按14.4亿千瓦来算，如果要达到2%，核电应达到2880万千瓦。所以到目前为止，我国核电发电量只占整个发电量的1%多一点。按照2007年的规划，2020年达到4%的核电发展目标基本上停滞不前，这就是我国发电的结构问题。

　　2015年1-11月，我国全社会用电量达5.01亿万度。现在天津、山东、江苏、安徽、福建、河南、陕西、西藏、海南这些省份电力供应紧张，全国日最大错避峰电力要达到540万千瓦，所以从整体来看我国是缺电的。另外我们现在还要发展技术，这都要依靠电和能源。从我国发电结构来看，目前主要依赖火力发电，而火力发电对环境污染很大。但说实话，发电都有污染：水电对生态环境有影响，风电会伤害鸟类、影响风景区美观。所以世界上的任何事物都有正反两方面。

　　国家能源局公布的数据显示，截至2012年底，我国核电发电1257万千瓦，到2015年已经翻了一倍，但我们还需要跟国际比较。全世界核电站的发电量占总发电量的11%。如果以2012年的数据来看，我国只有世界平均的十分之一，所以我们占的比例非常低。法国的核电站发电比重最高，达到78%；全世界最大的核能国家是美国，共建有104座各式核电站，其发电量占到全国总发电量的20%左右；此外日本还有55座。截至2013年底，全世界共有30个国家和地区拥有核电，核电发电量占总发电量50%以上的国家有法国、比利时、斯洛伐克。比例在30%到50%之间的有乌克兰、匈牙利、斯洛文尼亚、瑞士、瑞典、韩国等。这样来看，我国核电基本上算刚起步，跟这些国家比还在婴儿期，到现在都还没有占到2%。

　　无论从中国的电力需求来看，还是从中国核电与其他国家的比较来看，中国还需要并可以建设核电站。但中国的能源问题还没解决，发电结构也需要改。大家都说靠煤火力发电污染太严重，出路在哪里？我觉得至少核电是一个出路。

　　中国核电建设顺利与否与民众情绪息息相关

　　2011年日本福岛核泄漏事故导致我国核电站基本停建，当时的国务院总理温家宝宣布“十二五”不讨论核电站。现在已步入“十三五”规划期，那当前中国核电发展的态势如何？据《日经新闻》2015年10月12日报道，中国政府已决定在2016年开始的第十三个五年计划中，以每年6-8座的速度兴建核电站，为引进自主开发的新型核电站将投入5000亿元资金，到2030年前力争在发电能力和运用数量方面超过日美，中国要成为世界上最大的“核能强国”。这个报道有些夸张，美国的核电发电量已经占到了20%，中国才2%，要实现这些目标难度有些大。2015年12月11日，江苏连云港田湾核电站5号、6号机组正式开工建设，至此，中国一周之内已开工4台机组，其中包括两台“华龙一号”的示范机组，中国核电迎来了密集开工潮。

　　那么中国核电建设，民众情绪稳定吗？首先核电站建设能否顺利进行与情绪和态度有关。如果民间能够理解、情绪稳定、支持度高，核电站建设将会顺利得多；如果民间反对情绪较大，社会稳定风险就大，会极大地制约社会发展。

　　其次，当前中国部分民众对核电建设有情绪化倾向。有些人逢核必反，这并不理性。还有些媒体过分夸大核电的安全问题，对核泄漏事故过分渲染，工作上缺乏必要的核电安全知识，这都可能导致民众盲目排斥核电，抵制核电，不理性的看待核电。所以媒体在报道国外的核电事故时，一定要持比较中立的态度，不应带有个人情绪。另外现在媒体给民众造成一种好像世界上只有中国在核电站的印象，但实际上发达国家的核电站比中国多很多。因此一定要理性、全面的看待核电问题。

　　第三，对当前中国核电建设，在一定程度上存在民众的不理解，甚至情绪化，也不一定完全是坏事。它有利于提醒建设者慎重决策，把工作做细做好，真正做到百年大计，甚至是千年大计，安全第一，以防万一。因为核电事故要么不存在，一出事就是大事故。之所以说这是千年大计，是因为核电在平常发电过程中虽然是零排放，但毕竟还有核废料的处理问题。核废料不像一般埋了之后会自动消除的东西，也许一千年甚至一万年之后，它还存在，甚至可能还有辐射，所以必须谨慎对待核废料的处理问题。因此决策者应该把民众情绪当成鞭策自己做好工作、谨慎决策的一个动力，而且不能紧急施压。由于民众不了解核电的基本知识和基本情况，所以这方面有大量的工作要做，要把真相告诉民众，让民众理解。

　　第四，中国核电建设的决策，不能仅仅考虑经济、技术和环境的要求，进行经济风险、技术风险和环境风险评估，还必须要考虑民众的情绪，进行社会稳定风险评估，不能用环境安全评估代替社会稳定风险评估。通过评估发现问题，疏通民众的情绪，与公众进行广泛沟通，是更多民众能理性看待核电，争取民众对核电的理解和上支持。这样，中国的核电建设才能按计划、有步骤地科学推进。