摘要   在国家“积极发展核电”的政策指引下，我国核电建设迎来了新的发展机遇，已有的核电厂运行和建设取得良好业绩，核安全水平在不断提高。本文介绍了我国运行核电厂和在建核电厂的安全状况，简要回顾了国家核安全监管机构和核安全法规体系的历史沿革，以及核安全许可证制度和核安全监督任务，重点阐述了核电安全的监管策略。
    今天，正值第九届中国国际核工业展览会在北京隆重召开之际，在这里举办“中国核电国产化论坛”，我谨代表国家环保总局（国家核安全局）对大会和论坛的召开表示热烈地祝贺。这次论坛是在我国核电建设进入十分关键的时期召开的，是一次重要的会议，它必将给我国核电国产化建设和发展带来积极的推动作用。下面我代表国家环保总局（国家核安全局）把中国核电的核安全监管状况和策略向大家作一介绍。
一、核电安全的基本情况
    目前我国共有15台机组运行和在建，2005年有9台机组商业运行，所有机组都取得了良好的运行业绩，总计发电量为530.82亿千瓦时、上网电量为503.29亿千瓦时，同比分别增长5.18%和5.29%。其中秦山核电厂全年发电量达到23.49亿千瓦时，机组能力因子87.02%；秦山第二核电厂两台机组全年共发电101.33亿千瓦时，全年平均机组能力因子达到86.70%；秦山第三核电厂两台机组发电量达到101.24亿千瓦时，全年平均机组能力因子达到80.98%；
    平均远低于国家限值；放射性流出物的排放得到了有效控制和监测，核电厂的年排放量远低于国家限值；无超标排放事件发生，周围环境的辐射水平保持在天然本底的涨落范围内。
     正在建造的核电厂有6台机组，其建造质量得到有效控制。2005年在建项目取得重要进展，田湾核电厂一期工程两台百万千瓦机组是中俄两国核能领域最大的高科技合作项目，也是中俄合作迄今为止最大的经济合作单项工程，经田湾核电建设者的不懈努力，解决了1号机组蒸汽发生器传热管缺陷等重要设备不符合项问题，分别在2005年10月和12月成功完成了首次装 料和临界，为1号机组早日并网奠定了基础。2号机组水压试验等各项调试工作进展顺利。2005年国家已经批准的各核电项目前期准备工作进展顺利。岭澳二期工程建设两台百万千瓦机组，项目于2005年12月15日正式开工。秦山二期扩建工程建设两台65万千瓦机组，项目前期准备进展顺利，已完成初步设计审查，我局已于2006年1月24日向其发放了建造许可证.按照国家电力发展规划，到2020年，核电装机总量要从现有的870万千瓦增加到4000万千瓦，达到全国总电力装机总量的4%左右，即从现在起今后15年内， 
    并通过不断调整，使得核安全、辐射环境防护和放射性废物安全管理有机地结合成一个整体，理顺了关系，提高了效能，国家环境保护总局对外加挂国家核安全局牌子，为加强我国核和辐射环境与放射性废物安全的监督管理工作创造了有利条件，近几年核安全监管事业的蓬勃发展更证明了这一点。
     国家环保总局（国家核安全局）对全国民用核设施安全实施统一监督，独立行使核安全监督权。国家环保总局（国家核安全局）监督管理的主要措施之一是核设施安全许可证制度，同时对核设施、核材料和核活动实施监督。同时，国家环保总局（国家核安全局）还对全国核设施环境保护实施监督管理。
      中国核安全法规规定，核安全许可证持有者（或申请者）对核电厂、核材料和核活动的安全承担全面责任。国家环保总局（国家核安全局）通过许可证的审批、监督、执法、奖励和处罚，对许可证持有者核安全活动实施监督检查，确保许可证持有者承担安全责任和依法进行核安全有关活动。国家环保总局（国家核安全局）总部设在北京，并在上海、深圳、成都、北京设立四个地方监督站，负责上述地区的日常核安全监督。为更好地履行监管职能，国家环保总局（国家核安全局）设立了核安全中心，作为其技术支持和保障中心。国家环保总局（国家核安全局）还建立了核安全与环境专家委员会，在制定核安全法规、核安全技术开发，核安全审评监督方面提供技术咨询.国家环保总局（国家核安全局）组织机构见图1。
    随着核事业的不断发展，国家对核安全监管工作给予了积极地支持，国家级监管队伍不断壮大。2005年先后经国家批准在总局核安全管理司加挂辐射安全管理司牌子，增加一名司级领导职数和4名行政编制；批准新建总局西北、东北核与辐射安全监督站，事业编制14名；批准总局核与辐射安全中心，增加事业编制70名；原有总局上海、广东、四川、北方核安全监督站更名为核与辐射安全监督站，增加事业编制52名。至此，国家级核与辐射安全监管人员新增编制140人，总人数
4.3  进一步发展的轻水堆概念
    达到约300人（不含总局辐射环境监测技术中心），使得核安全监管人力得到了进一步的加强。 
           国家环保总局（国家核安全局）核安全管理司（辐射安全管理司）具体承担核与辐射安全的业务工作，具有一支以环保总局核安全中心、北京核安全审评中心、苏州核安全中心、机械院核设备安全与可靠性中心和环保总局辐射环境监测中心为其技术支持后援的核和辐射环境和放射性废物安全审评和监管队伍，经过近二十年的锻炼和实践，他们已经积累了丰富的经验和数据，并与国际原子能机构、 
 
    美国、法国、日本、德国、加拿大、俄罗斯等国的核安全监管部门有着广泛的国际交流与合作，已经形成了一支专业技术功底扎实、知识面宽、和有一定事业心的核安全审评和监管队伍。核安全管理司组织机构见图2。
4.4.2  超临界水堆
 
      三、核安全法规体系
            1986年和1987年国务院先后颁布了《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》和《中华人民共和国核材料管制条例》，条例系统地规定了民用核设施和核材料监督管理的目的和范围，确立了核安全许可证制度，明确了核材料管制的办法，规定了监管机构和核行业主管部门的职责及营运单位的法律责任。1993年国务院发布了《核电厂核事故应急管理条例》，规定了核事故应急的方针、对策和措施。1986年国家核安全局 
 
   发布了核电厂选址、设计、运行和质量保证等四个安全规定；1990年国家环境保护局发布了《放射性环境管理办法》；国家环境保护局、卫生部等发布了辐射防护方面的规定；1991年国家核安全局发布了《核电厂放射性废物管理安全规定》。由全国人民代表大会常务委员会批准的《放射性污染防治法》于2004年10月1日起实施，为进一步强化我国的核与辐射安全监管发挥了重要的作用。上述条例和规定是对核电厂安全的基本要求。另外，根据实施情况对已发布的法规和导则进行了增补和修订。
 
此外，国家原子能机构、国家环境保护总局（国家核安全局）、卫生部等部门陆续制定了相应的实施细则和安全导则，形成了比较系统的核安全法规体系。
    现在已经形成的我国核安全法规体系由国家法律、国务院行政法规、部门规章、核安全导则、标准及规范组成。核安全法规体系层次见图3。
1、国家法国家法律：由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定，具有高于行政法规和部门规章的效力。
 
      现有的适用于核安全领域的国家法律有《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国环境保护法》及《中华人民共和国放射性污染防治法》。近期，国家还将制定《原子能法》等专项法律加强核安全领域等的法律建设。
   2、国务院行政法规
     核安全管理条例：是规定管理范围、管理机构及其职权、监督管理原则及程序等重大问题的规章。它是国务院发布的行政法规，具有法律约束力。  
 
       3、部门规章
      实施细则：是根据核安全管理条例，规定具体实施办法的规章，由国家有关部门发布的部门规章，具有法律约束力。
       核安全规定：是规定核安全目标和基本安全要求的规章，由国务院批准，国家有关部门发布并具有法律约束力的文件，属部门规章。
            核安全标准：由国家原子能机构、国家环境保护总局（国家核安全局）、卫生部等部门制定的与核安全有关的标准和规范。
 
          4、指导性文件
            核安全导则：是说明或补充核安全规定以及推荐实施安全规定的方法和程序的指导性文件。
         四、许可证制度
    中国对核电厂的核安全监督实行核安全许可证制度。
            核安全许可证是国家监管机构批准申请人从事与核安全有关专项活动（如核电厂选址、制造、建造、调试、运行、退役、核材料持有、使用、生产、储存、运输和处置等）的法律文件。
 
 
      国家环保总局（国家核安全局）负责审批颁发或核准颁发的许可证包括：
      1、核电厂建造许可证；
      2、核电厂运行许可证；
      3、核电厂操纵人员执照；
      4、核电厂厂址选择审查意见书、核电厂首次装料批准书及核电厂退役批准书等在内的其它需要批准的文件。
 
 
            许可证申请和审批程序的程序是申请人必须提交申请书、安全分析报告、环境影响报告书及其它法规规定的有关文件，经国家环保总局（国家核安全局）评审批准后，方可进行相应的核活动。国家环保总局（国家核安全局）在审批过程中，应该向国务院有关部门以及核电厂所在省、自治区、直辖市政府征询意见。国家环保总局（国家核安全局）在取得技术审评结果，并征询国务院有关部门和地方政府的意见，经核安全与环境专家委员会咨询审议后，独立作出是否颁发许可证的决定，同时规定必要的许可证条件。许可证申请和审批过程见图4。
五、核安全监督
   国家环保总局（国家核安全局）及其派出机  
   构向核电厂选址、制造、建造和运行现场派
   驻监督组（员）执行下列核安全监督任务：
 1、审查所提交的资料是否符合实际；
 2、监督是否按照已批准的设计进行建造；
 3、监督是否按照已批准的质量保证大纲进行管理；
 4、监督核电厂的建造和运行是否符合核安全法规和许  
    可证所规定的条件；
 5、考察营运单位是否具备安全运行及执行应急计划 
   的能力；
 6、其它需要监督的任务。
　   核安全监督员在执行任务时，有权进入核电厂的设备制造、建造和运行现场，调查情况、收集有关核安全资料。
    国家环保总局（国家核安全局）在必要时有权采取强制性措施，包括责令核电厂停止运行。
    六、核安全监管策略
    要确保核电国产化建设取得积极的进展，不再走错一步，建成一批经济效益好、安全性能高、可持续发展能力强的具有国际先进水平的一流核电厂，我们认为在核安全监管上应采取以下策略：
 
  1、坚决贯彻“安全第一的方针
              在核安全监管中，从核电厂的选址、设计、建造、运行和退役等活动中都必须把“安全第一”的方针放在最优先的地位。自觉地转变观念，认识到核安全是国家安全的重要组成部分，核安全是核电建设的生命线，保证核安全才能保证核电建设和发展有最大的经济效益、社会效益和环境效益。
             把一贯倡导的“安全第一、质量第一”的方针，提高到确保核安全监管“万无一失”的监管要求上来，所有参与核安全活动的单位和个人都应该认真贯彻这一方针。当安全问题与其它问题（如经济问题、进度问题等）相矛盾时，都必须服从核安全的需要。 
 
2、进一步完善核安全法规体系
      尽快制订、修订和完善与《中华人民共和国放射性污染防治法》相匹配的行政法规和部门规章；根据国内外核电运行经验反馈和核技术的发展，抓紧修订有关的核安全技术法规和标准，保持我国的核安全法规及核安全水平与国际水平一致，以适应我国核电国产化建设的需要。此外，进一步贯彻国务院“依法行政，建立法制政府”的要求，以核安全许可证制度、环境影响评价制度、“三同时”竣工验收制度、注册核安全工程师执业资格制度等为手段，对核电厂实施全过程监督，
 
  努力做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，促进核电的可持续发展。
3、加强核安全文化建设
      加强对核电厂业主和核安全监管人员的核安全文化教育和建设，努力把“安全第一”转变为业主和核安全监管人员的自觉行动和要求，全面提高核安全相关人员的核安全文化素养，使从事核安全相关的工作人员都成为核安全的一道屏障。积极倡导业主和广大员工努力做到“三老”，即做老实人、说老实话、办老实事，不隐瞒任何核安全问题。加强对业主和广大员工质量保证工作的管理，强调做到“四个凡事”，即凡事有章可循，凡事有据可查，凡事有人负责，凡事有人检查。
  4、把好核电建设项目投资控股企业的准入关
      目前，在国家“积极发展核电”的政策指引下，国内投资核电的热情渐趋高涨。但由于核电建设项目具有投资额度大、建造周期长、技术含量高、专业分工细、安全标准严、管理难度大、还受其他不确定因素等影响的特点，如果允许社会各路投资不经节制地投资控股建设核电厂，势必会造成行业发展的无序竞争，从而为核电厂建造质量和运行安全留下隐患。因此，为了规范核电行业投资行为，维护核电行业建设秩序，促进  
    健康发展。同时，这个准入机制应是动态管理的，才有利于把好核电建设项目投资控股企业的准入关。
5、加强对新项目的核安全审评
          对于2004年4月18日，国家核安全局发布的新版《核动力厂设计安全规定》和《核动力厂运行安全规定》如何执行的问题，目前业界存在不少争议。我们认为，我国新建核电厂的设计原则上都必须满足新的《核动力厂设计安全规定》的各项要求，但对于不同性质的核电项目，具体审查政策可以有所差别。
 
  对于不是以在中国已经建造运行的电厂作为参考的电厂，即“全新”电厂或称非“翻版+改进”电厂，必须严格遵守新的法规要求。而对于已在中国建成运行的电厂作为参考的电厂，即“翻版+改进”电厂，原则上也要遵守新的法规，从总体上必须采取改进措施，提高安全要求，尤其是对于过去核安全审评监督过程中发现的薄弱环节，必须采取相应措施加以解决，但考虑到这类电厂在中国已积累有相当的运行、维护、管理经验，具有了一定的技术基础，对保障核安全是有利的，如果贸然进行重大修改,反而会损害这些经验和基础，增加安全上的不确定性，因此，经报国家核安全局审批后，局部问题可做适当处理。
6、强化核与辐射安全监督进一步编制和完善适用于各个核电厂在选址、制造、建造、调试、运行、退役等各个不同阶段的监督大纲和各类监督程序。严格按照批准的监督大纲和程序加强对核电厂的核与辐射安全监督,不断促进核电厂严格按照国家核安全局认可的质量保证大纲从事核与辐射安全活动，促进各个核电厂的质量保证体系得到有效的运转。
7、调整核承压设备活动资格许可证审批政策，提高管理要求
2004年初，国家核安全局决定对核承压设备活动资格许可证的管理政策进行适当调整和加强，其中明确规定：
   （1）在换证审查过程中，必须注重企业持证期间的工作业绩、有无重大不符合项并是否得到了妥善处理；
   （2）人力、软件、硬件能力不足问题原则上都不能作为许可证条件留待后续阶段解决；
   （3）改进原有审查模式，建立主审单位审查制，增加专家委员会咨询审议环节。
为了更好地贯彻调整后的许可证管理政策，使该政策具有更好的指导性和可操作性，国家核安全局2005年初又出台了“关于印发《关于执行<民用核承压设备安全监督管理规定>中有关问题的说明》和《民用核承压设备资格许可证持证单位报告制度》的通知” （国核安发[2005]41号）。此文件进一步细化了民用核承压设备安全监督管理的有关规定，明确了核承压设备活动资格许可标准、许可证条件制度、主审单位制度、模拟件或样机制度、专家委员会审议制度、持证单位无错退出制度、营运单位批准持证单位质保项目分大纲制度、持证单位报告制度、营运单位对所属核承压设备活动负责制度、质量鉴定主持单位负责制度以及进口核设备事前评估制度等。这些制度具体明确了许可证的管理要求、许可证审查模式、对持证单位和营运单位的监管措施等，使核承压设备监管进一步体现了独立性、公开性、有效性、科学性和可靠性的审查工作原则。 
8、逐步推广采用新的核安全监管方法
   我局将根据国际核安全监管经验和技术，结合具体情况，针对我国有不同堆型、不同标准、不同技术和不同安全哲理的核电厂的特点，改进核安全的监管方法，尽快建立其新的核安全监管模式、手段和程序。集中体现在以下几方面：
 (1）安全监管更集中在风险较大的地方；
（2）对于存在问题的核电厂加大监管力度；
（3）使用更客观的方法评价被监管者的行为；
（4）给出公众和业界都能及时理解的评价核电厂行为的方法； 
（5）降低不必要的监管负担；
（6）能预知并提前响应那些可能违反法规的活动；
（7）建立一套基本的监督检查大纲，提出对所有被监管者最少的监管要求。
9、加强核安全监管人才的培养和资金投入，提高核安全监管能力
    积极推进注册核安全工程师执业制度的建设，努力加强核安全技术后援单位的人才培养和引进，采取有效措施提高其业务能力，逐步改善和提高他们的生活待遇，在稳定现有技术人才队伍的同时，积极创造条件，吸引更多有志于核安全监管事业的高素质科研人才，为建立和发展核安全监管事业服务.做好“十一五”环境与核安全监管能力建设规划，争取国家对核安全监管部门的资金投入，落实核安全监管人员编制，建立一支事业心强、业务精通、执法水平高的核安全监管队伍。进一步整合核安全审评、监督和管理的力量，加大核安全审评和监督技术保障的硬件和软件投入,以进一步提高核安全的监管能力和执法水平。
10、定期安全评价和运行评估
    采用定期安全评价制度，对核电厂进行定期安全评价，及早发现核电厂运行和安全上的薄弱环节，提高核电厂的管理水平和安全水平。积极倡导核电厂建立自己的运行评估制度，定期或不定期地对运行核电厂的运行业绩进行评估，为保证运行安全服务。
11、重视人因和加强核电运行经验反馈
　　为了加强核电运行经验反馈，防止和纠正人因失误，促进业主建立起多方参与的不同层次的核电运行经验反馈系统，积极开展内部运行经验反馈和外部运行经验反馈活动，吸取经验教训， 
12、推广采用概率安全评价方法
    世界核电厂的运行经验表明，应用概率安全评价方法，可以有效地提高核电厂的安全性。因此，我国核行业主管部门和核安全监督部门都非常重视并努力推广概率安全评价技术在核安全领域中的应用。我国的核电厂正在进行概率安全评价以帮助核电厂的设计和运行。我局正在进行概率安全分析方法应用的法规研究，组织编制核电厂概率安全评价方法格式和内容等技术文件。
13、加强核电厂严重事故对策的研究
　　我局正在组织开展核电厂严重事故预防和缓解措施的研究。组织制订《严重事故管理指南的编制要求》，进一步明确对于新建核电厂和运行核电厂编制应对各种严重事故管理指南的指导性文件。组织制订《运行核电厂严重事故管理要求》，明确对运行核电厂在应对严重事故管理方面的要求。
14、加强安全评价与验证的研究
　　为积极我国推动核安全法规建设和适应核电国产化建设的需要，我局正在组织编制《核动力厂安全评价与验证》的导则，为设计单位在初始设计和设计修改过程中对核动力厂进行安全评价提出建议，也为营运单位对于新核动力厂的安全评价进行独立验证提出建议。实施安全评价与独立验证的建议也适用于指导对现有核动力厂进行安全审查。依据现行的标准和实践对现有核动力厂进行安全审查，其目的在于确定是否存在影响核动力厂安全的任何偏离以进一步提高设计的安全水平。
15、加强核安全领域的科学研究及国际合作
为保证我国的核安全水平与国际核安全监管要求相当，我局将更加积极地开展新一代核电厂安全特性的科学研究，积极开展与国际同行的合作与交流，认真开展《核安全公约》的履约工作，加强双边合作，利用国际原子能机构等多边国际组织，积极参加有关的活动，用先进的核安全理念、监督技术和经验来开拓我们的思路，完善自己的工作，为保证核电运行安全提供强有力的保障。